Droit de veto au Conseil de sécurité des Nations unies

Le droit de veto du Conseil de sécurité des Nations unies est un droit accordé uniquement aux cinq membres permanents de ce Conseil (Chine, France, Royaume-Uni, Russie et États-Unis) qui leur permet de bloquer toute résolution « de fond », quelle que soit l'opinion majoritaire au Conseil. Les cinq membres permanents exercent ce droit quand ils votent négativement, mais une abstention ou une absence n'est pas considérée comme un veto. Pour les votes concernant les questions de procédure, le droit de veto ne peut pas être exercé, ce qui permet ainsi au Conseil de pouvoir débattre d'un projet de résolution même s'il est fort probable qu'un des cinq y mette son veto.

Le droit de veto est controversé. Les analystes critiques du droit de veto estiment qu'il est l'élément le plus antidémocratique de l'ONU, et la principale cause d'inaction concernant les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité, car il empêche effectivement l'ONU d'agir contre les membres permanents et leurs alliés. Ses partisans le considèrent comme un facteur de stabilité internationale, et un moyen de contrôler les interventions militaires.

Histoire

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Le système du veto a été établi pour protéger les intérêts des membres fondateurs des Nations unies qui étaient sortis victorieux de la Seconde Guerre mondiale. À la conférence de Dumbarton Oaks en 1944 qui a prévalu à la création de l'ONU, il a été décidé que les représentants de la république de Chine, des États-Unis, du Royaume-Uni, de l'Union soviétique et, « in due course », de la France seraient des membres permanents. La France, même battue et occupée par l'Allemagne nazie, avait joué un rôle primordial en tant que membre permanent de la Société des Nations, était une puissance coloniale de première importance et les activités des Forces françaises libres aux côtés des Alliés leur ont permis de s'asseoir à la même table que les Quatre Grands. L'octroi du droit de veto était notamment justifié par la volonté d'assurer la pleine participation des grandes puissances au sein de l'ONU, sur le long terme. Les expériences faites avec la Société des Nations - notamment les retraits de l'Allemagne, de l'Italie et du Japon, grandes puissances de l'époque - avaient transformé la SDN en une coquille vide. En évitant que ne se renouvellent de tels retraits, l'octroi du droit de veto devait garantir l'implication des grandes puissances et donc l'efficacité de l'ONU. Il est probable que l'un ou l'autre des membres permanents aurait pu quitter l'Organisation en l'absence du droit de veto.

En avril 2022, l'Assemblée générale des Nations unies met en place un système demandant une explication orale devant l'Assemblée générale dans les 10 jours ouvrables après chaque veto émis par un membre du Conseil de sécurité. Cependant ce texte n'induit pas de sanctions si cette justification n'est pas faite par l'État membre[1].

L'article 27 de la Charte

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L'Article 27 de la Charte des Nations unies spécifie que :

  1. Chaque membre du Conseil de sécurité dispose d'une voix.
  2. Les décisions du Conseil de sécurité, sur des questions de procédures, sont prises par un vote affirmatif de neuf membres.
  3. Les décisions du Conseil de sécurité, sur toutes autres questions, sont prises par un vote affirmatif de neuf de ses membres, dans lequel sont comprises les voix de tous les membres permanents, étant entendu que, dans les décisions prises aux termes du Chapitre VI et du paragraphe 3 de l'Article 52, une partie à un différend s'abstient de voter.

Après la victoire de la révolution communiste en Chine, en , les États-Unis ayant imposé le maintien de la délégation de l'ancien gouvernement nationaliste, au Conseil de sécurité, l'Union soviétique pratiqua en signe de protestation la politique de la "chaise vide". L'abstention avait alors valeur de veto. Mais les quatre autres grands lors du déclenchement de la guerre de Corée, en , n'en tinrent pas compte et considérèrent que c'était au nom des Nations unies que l'administration Truman intervenait. Quand l'URSS décida quelques mois plus tard de reprendre son siège pour opposer catégoriquement un droit de veto, les Américains contournèrent la difficulté en faisant voter l'Assemblée générale où ils détenaient la majorité. La France a souvent pratiqué la politique de la chaise vide entre 1956 et 1964, pour diverses raisons. (Cf. Liste des États membres de l'ONU#Politique de la « chaise vide » ou retrait provisoire)

La réalité ne colle plus tout à fait à la lettre de la Charte puisque selon elle, tous les membres permanents doivent voter de manière affirmative pour qu'une résolution soit adoptée. Dans la pratique, depuis la guerre de Corée, seul un vote négatif est considéré comme un veto. L'abstention ou l'absence d'un membre permanent lors d'un vote au Conseil de sécurité a dans les faits valeur d'approbation. Ceci a l'avantage inattendu de permettre à un membre permanent d'exprimer son désaccord sur une décision sans pour autant la bloquer par son abstention.

Les utilisateurs

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Depuis la création de l'ONU, la majorité des vetos au Conseil de sécurité ont été exercés par l'Union soviétique. Entre 1946 et , sur 210 propositions de résolution bloquées par un veto, 117 ont fait l'objet d'un veto de l'URSS puis de la Russie (dont 13 conjointement avec la Chine) ; 82 des États-Unis (dont 22 avec le Royaume-Uni et/ou la France) ; 29 du Royaume-Uni (dont 24 avec les États-Unis et/ou la France) ; 16 de la France (dont 15 avec les États-Unis et/ou le Royaume-Uni) ; 16 de la Chine (dont 8 avec la Russie), incluant un usage du veto par la république de Chine (Taïwan) qui occupa le siège de la Chine jusqu'en 1971[2],[3],[4]. Ce sont 76 %[Passage à actualiser] des vetos soviétiques et russes qui ont été émis avant la fin de la guerre froide, entre 1946 et 1991[2]; 53 % des vetos américains ont bloqué une résolution concernant Israël[2]; 45 vetos soviétiques ou russes ont bloqué une résolution américaine, tandis que 8 vetos américains ont bloqué une résolution soviétique ou russe[2].

Depuis la chute du mur de Berlin, les États-Unis ont été ceux qui ont le plus fréquemment utilisé ce droit de veto. En effet, entre 1946 et 2006, on constate une inversion entre les États-Unis et l'Union soviétique (puis la Russie) puisque, dans les trois premières décennies, les premiers ont utilisé ce moyen seulement 12 fois (dont aucune fois dans les deux premières décennies), contre 113 fois pour les seconds, alors que dans les trois dernières décennies les premiers en usèrent 70 fois, contre 10 fois pour les seconds (dont deux fois seulement dans la dernière décennie).

En 15 ans (entre 1989 et 2004), 27 vetos ont été mis dont[4] :

Fin , le veto a été utilisé 263 fois avec, par ordre d'importance[4] :

Fin , le veto a été utilisé 258 fois avec, par ordre chronologique[4] :

  • 1945-1955 : 55 fois ;
  • 1956-1965 : 26 fois ;
  • 1966-1975 : 29 fois ;
  • 1976-1985 : 55 fois ;
  • 1986-1995 : 37 fois ;
  • 1996-2005 : 13 fois ;
  • 2006-2015 : 19 fois ;
  • 2016-2020 : 24 fois.

Parmi ces vetos, un nombre important[6] sont des refus d'admission de nouveaux membres, principalement par l'Union soviétique et surtout dans les deux premières décennies (membres généralement admis ultérieurement).

Analyse par pays

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Union soviétique / Russie

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Dans les premières années des Nations unies, le commissaire de l'Union soviétique et futur ministre des Affaires étrangères, Viatcheslav Molotov, a tellement bloqué de projets de résolution qu'il était surnommé « Monsieur Veto ». Dans les faits, l'Union soviétique est responsable de près de la moitié des vetos dans l'histoire des Nations unies, dont 79 dans les dix premières années (soit plus du tiers de la totalité)[7]. Il voulait empêcher l'admission de nouveaux membres car les États-Unis et les autres membres de l'ONU refusaient d'admettre les républiques socialistes soviétiques autres que la Biélorussie et l'Ukraine.

Depuis la chute de l'Union soviétique en 1991, la Russie est l'État qui a le plus utilisé son droit de veto : 29 fois (contre 16 fois pour les États-Unis et 15 fois pour la Chine)[7]. Par exemple, le , un projet de résolution pour condamner l’attaque militaire russe en Ukraine et demandant le retrait immédiat des troupes russes est présenté par l'Albanie et les États-Unis. Il reçoit un vote contre, celui de la Russie, 11 votes pour et 3 abstentions (Émirats arabes unis, Chine et Inde)[8]. La Russie étant membre permanent du Conseil de sécurité a posé son droit de veto lui permettant de rejeter ce projet de résolution.

États-Unis

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Les États-Unis utilisent pour la première fois leur droit de veto en 1970[9], à propos de la crise en Rhodésie. Pendant la Guerre froide (1947-1991), les États-Unis sont le deuxième pays le plus important utilisateur du veto (une soixantaine de fois) derrière l'URSS[7], principalement contre des résolutions critiquant la politique d'Israël, à l'exception de la résolution 2334 du Conseil de sécurité votée en [10]. C'est une cause de friction continuelle entre l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité.

Royaume-Uni

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En 1956, avec la France, le Royaume-Uni utilise son veto contre une résolution sur la crise du canal de Suez. Ils finissent par se retirer de la zone après que les États-Unis ont provoqué une session d'urgence de l'Assemblée générale, comme le prévoit la résolution 377 de l'Assemblée générale.

Le Royaume-Uni a également utilisé unilatéralement son veto à sept reprises à propos de la Rhodésie.

La France utilise son droit de veto de manière sporadique. Elle l'a utilisé seule pour la dernière fois en 1976 sur la question de l'indépendance des Comores, quand l'île de Mayotte resta sous souveraineté française grâce à un référendum local. Elle l'a utilisé pour la dernière fois collectivement, avec les États-Unis et le Royaume-Uni, en 1989, sur la question de l'invasion de Panama par les États-Unis[11].

La menace d'un veto français contre une nouvelle résolution sur l'Irak en 2003 et une entrée en guerre a été source de brouille diplomatique et politique entre la France et les États-Unis.

Entre 1946 et 1971, le siège chinois au Conseil de sécurité est occupé par la république de Chine, exilée à partir de 1949 sur l'île de Taiwan. Durant cette période, le veto fut utilisé une seule fois par la Chine, pour s'opposer à l'admission de la Mongolie aux Nations unies[3]. La république de Chine considérait que la Mongolie faisait partie intégrante de la Chine. Du fait de la pression soviétique, la Mongolie finit par entrer à l'ONU en 1960.

Après l'expulsion de la république de Chine en 1971, à la suite de la résolution 2758 de l'Assemblée générale des Nations unies, le premier veto de la république populaire de Chine sera exercé le contre l'admission du Bangladesh aux Nations unies[12]. Jusqu'en 2017, la république populaire de Chine s'est servie 11 fois de son droit de veto, soit le nombre le plus faible parmi les membres permanents du Conseil de sécurité[2].

Controverse

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Critiques

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Le droit de veto a été critiqué pour plusieurs raisons. Le veto a pu être considéré comme un droit antidémocratique à l'ONU[13]. Un seul pays peut empêcher une majorité du Conseil de sécurité de prendre des mesures. Par exemple, les États-Unis jettent régulièrement un veto isolé sur les résolutions critiquant l'État hébreu[14]. Les membres permanents ont également opposé leur veto aux résolutions qui critiquent leurs propres actions. En 2014, la Russie a opposé son veto à une résolution condamnant son annexion de la Crimée. Selon Amnesty International les cinq membres permanents ont utilisé leur droit de veto pour « promouvoir leur intérêt politique ou leur intérêt géopolitique au-delà de l'intérêt de protéger les civils »[15].

Certains critiques considèrent que le droit de veto exclusif aux cinq membres permanents est anachronique, injuste ou contre-productif. Peter Nadin écrit : "Le veto est un anachronisme... Au XXIe siècle, le veto est devenu presque universellement considéré comme une puissance disproportionnée et un obstacle à une action internationale crédible en faveur de la résolution des crises. »[16]. L'énorme influence du droit de veto a été citée comme une cause de l'inefficacité de l'ONU dans la prévention du génocide, de la violence et des violations des droits de l'homme[17],[18]. Divers pays extérieurs aux membres permanents, tels que le Mouvement des pays non alignés et l'Union africaine, ont proposé des limites au droit de veto[19]. La réforme du droit de veto est souvent incluse dans les propositions de réforme du Conseil de sécurité.

Le veto a été utilisé pour protéger les alliés des membres permanents et pour empêcher ou bloquer les opérations de maintien de la paix ou d'imposition de la paix de l'ONU. La menace d'un veto (également appelé veto "caché") peut encore avoir un effet même si un veto n'est pas réellement exprimé. En 1994, les États-Unis et la France ont tous deux menacé de veto concernant le génocide rwandais qui a empêché l'ONU d'entreprendre une intervention efficace, tandis qu'en 1998-1999, la Russie et la Chine ont menacé de veto pour empêcher l'intervention de l'ONU contre le nettoyage ethnique au Kosovo, et de nouveau en 2004 pour empêcher l'intervention dans le génocide du Darfour[20].

Justifications

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Les justifications du veto sont généralement fondées sur l'intérêt des membres permanents et sur l'idée que la paix et la sécurité ne sont possibles que si les grandes puissances travaillent ensemble[21]. À la conférence de San Francisco, les arguments présentés par les membres permanents étaient les suivants : le droit de veto reflète les réalités politiques ; l'Organisation des Nations unies s'effondrerait si elle tentait de prendre des mesures coercitives à l'encontre d'un membre permanent[21] ; le statut privilégié des cinq Etats membres permanents est lié à une responsabilité en matière de maintien de la paix et de sécurité internationale[20]. Selon un auteur, quatre raisons étaient évidentes à la conférence : « 1) l'unanimité des membres permanents a été jugée indispensable à la paix; 2) les membres permanents doivent protéger leurs intérêts nationaux; 3) la nécessité de protéger les blocs minoritaires contre la domination des coalitions majoritaires; et 4) la volonté d'empêcher les résolutions imprudentes du Conseil de sécurité[21]. En 1993, le ministre australien des Affaires étrangères, Gareth Evans, a écrit que le veto servait à empêcher l'ONU de s'engager dans des dossiers auxquels elle ne serait pas en mesure de donner suite en raison de l'opposition d'une grande puissance[21],[22].

Les partisans considèrent le veto comme une garantie importante dans les relations internationales. Thomas G. Weiss et Giovanna Kuele l'ont qualifié de « variation du serment d'Hippocrate: les décisions de l'ONU ne devraient pas faire de mal »[23]. Le président russe Vladimir Poutine a salué la « sagesse profonde » des fondateurs de l'Organisation des Nations Unies, faisant référence au droit de veto comme le fondement de la stabilité internationale[24].

Réforme

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Les discussions en vue d'améliorer la réactivité de l'ONU évoquent souvent une réforme du droit veto du Conseil de sécurité de l'ONU. Les propositions comprennent : la limitation du recours au veto aux questions vitales de sécurité nationale ; le fait d'exiger accord de plusieurs États avant d'exercer son droit de veto ; l'abolition totale du droit de veto; et le fait entreprendre la transition stipulée à l'Article 106 de la Charte, qui exige que le principe du consensus reste en place[25].

Une réforme du droit de veto risque d'être très difficile. Les articles 108 et 109 de la Charte des Nations Unies accordent le droit de veto aux cinq Présidents des Etats membres permanents pour toute modification apportée à la Charte, leur demandant d'approuver toute modification du droit de veto du Conseil de sécurité des Nations Unies qu'ils détiennent eux-mêmes.

En 2013, la France a proposé l'autorégulation par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité qui s'engageraient à s'abstenir de l'utiliser contre les mesures visant à mettre fin aux atrocités massives[26].

Liste des veto

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Sujets des veto au Conseil de Sécurité[4],[27]
Année Date Pays utilisant son veto Vote (oui/veto/non ou abs) Sujet
2023   États-Unis 12-1-2 Projet de résolution concernant une "pause humanitaire" entre le Hamas et l'Etat hébreu
2022   Russie 11-1-3 Projet de résolution condamnant l'invasion de l'Ukraine par la Russie et exigeant le retrait des troupes russes d'Ukraine[8]
2020   États-Unis 14-1-0 Projet de résolution préconisant aux États Membres de prendre des mesures concernant les personnes impliquées dans les actes de terrorisme.
  Russie

  Chine

13-2-0 Projet de résolution sur la situation au Moyen-Orient (Syrie).
  Russie

  Chine

13-2-0 Projet de résolution sur la situation au Moyen-Orient (Syrie).
2019   Russie

  Chine

13-2-0 Projet de résolution visant à renouveler le mécanisme d'aide humanitaire en Syrie.
  Russie

  Chine

12-2-1 Projet de résolution appelant à un cessez-le-feu humanitaire en Syrie.
  Russie

  Chine

9-2-4 Demande de nouvelles élections et d'autorisation de passage d'aide humanitaire au Venezuela.
2018   Russie 12-2-1 Projet de résolution condamnant l'utilisation d'armes chimiques pendant la guerre civile syrienne.
  Russie 10-1-4 Sanctions contre le Yémen.
2017   États-Unis 14-1-0 Résolution soumise au Conseil de sécurité de l'ONU condamnant la reconnaissance de Jérusalem comme capitale d'Israël par les États-Unis d'Amérique.
2016   Russie 11-1-3 Projet de résolution français visant à instaurer une trêve en Syrie.
2015   Russie 11-1-3 Lettre datée du du représentant permanent de l'Ukraine à l'ONU adressée au président du Conseil de Sécurité.
  Russie 10-1-4 Situation en Bosnie-Herzégovine.
2014   Russie

  Chine

13-2-0 Saisie de la Cour pénale internationale par l'ONU concernant les crimes de guerre en Syrie
  Russie 13-1-1 Respect de l'intégrité territoriale de l'Ukraine
2013 Pas de veto
2012   Chine

  Russie

11-2-2 Condamnation de la répression en Syrie des protestations contre le régime
  Chine

  Russie

13-2-0 Condamnation de la répression en Syrie des protestations contre le régime
2011   Chine

  Russie

9-2-4 Condamnation de la répression en Syrie des protestations contre le régime
  États-Unis 14-1-0 Arrêt de l'implantation israélienne en Cisjordanie
2010 Pas de veto
2009   Russie 10-1-4 Extension de la Mission d'observation des Nations unies en Géorgie
2008   Chine

  Russie

9-2-4 Condamnation des violences du gouvernement au Zimbabwe contre des civils après les élections
2007   Chine

  Russie

9-2-4 Résolution sur le Myanmar
2006   États-Unis 10-1-4 Condamnation des opérations israéliennes à Gaza
  États-Unis 10-1-4 Sur la libération de prisonniers palestiniens par Israël
2005 Pas de veto
2004   États-Unis 11-1-3 Demande d'arrêt des tirs israéliens sur le nord de Gaza
  Russie 14-1-0 Fin de l'intervention de l'UNFICYP à Chypre
  États-Unis 11-1-3 Condamnation de l'assassinat d'Ahmed Yassin leader du Hamas par l'armée israélienne
2003   États-Unis 10-1-4 Condamnation de la construction de la Barrière de séparation israélienne en Cisjordanie
  États-Unis 11-1-3 Décision israélienne de déplacer Yasser Arafat
2002   États-Unis 12-1-2 Condamnation de la mort d'employés de l'ONU par Israël et de la destruction du bâtiment du PMA
  États-Unis 13-1-1 Renouvellement de la mission de maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine
2001   États-Unis 12-1-2 Départ d'Israël du territoire palestinien et condamnation de la violence contre les civils
  États-Unis 9-1-4 Établissement d'une mission d'observation de l'ONU sur la protection des civils palestiniens
2000 Pas de veto
1999   Chine 13-1-1 Extension de la mission de surveillance en Macédoine
1998 Pas de veto
1997   États-Unis 13-1-1 Demande de la fin de la construction israélienne à Jabal Abu Ghneim à Jérusalem-Est
  États-Unis 14-1-0 Demande à Israël d'arrêt les constructions à Jérusalem-Est
  Chine 14-1-0 Autorisation du déploiement de 155 observateurs pour vérifier le respect du cessez-le-feu au Guatemala
1996 Pas de veto
1995   États-Unis 14-1-0 Résolution sur les Territoires palestiniens occupés
1994   Russie 13-1-1 Résolution sur la Bosnie-Herzégovine

Notes et références

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  1. Le Monde avec AFP, « Guerre en Ukraine : les Nations unies adoptent l’obligation de justifier tout veto, sur fond de blocage russe sur l’Ukraine », Le Monde,‎ (lire en ligne  )
  2. a b c d et e Francesca Fattori et Charlotte Recoquillon, « Le veto, une arme géopolitique au Conseil de sécurité de l’ONU », sur lemonde.fr, (consulté le ).
  3. a et b Mounia Daoudi, « Veto, mode d’emploi », sur rfi.fr, (consulté le ).
  4. a b c d et e « Conseil de sécurité - Liste des vétos », sur research.un.org (consulté le )
  5. Une fois par la République de Chine et quinze fois par la République populaire de Chine
  6. 59
  7. a b et c « Liste des vétos » (consulté le )
  8. a et b « Conseil de sécurité : projet de résolution condamnant « l’agression » contre l’Ukraine rejeté en raison du veto russe », sur ONU Info, (consulté le )
  9. soit plus de vingt-cinq ans après la création de l'ONU)
  10. Gilles Paris, « Vote à l’ONU sur la colonisation : l’ultime mise en garde d’Obama à Israël », lemonde.fr, (consulté le )
  11. Le Monde, « Au Conseil de sécurité de l'ONU, une longue histoire de blocages », Le Monde,‎ (lire en ligne, consulté le ).
  12. PHILIPPE BEN., « La demande d'admission du Bangla-Desh aux Nations unies a été repoussée », Le Monde,‎ (lire en ligne  , consulté le ).
  13. Francis O. Wilcox, « II. The Yalta Voting Formula », The American Political Science Review, vol. 39, no 5,‎ , p. 943–956 (DOI 10.2307/1950035, JSTOR 1950035, S2CID 143510142)
  14. Philippe Vincent, « Pour une meilleure gouvernance mondiale : la réforme du Conseil de Sécurité des Nations Unies », Pyramides [En ligne], 9 | 2005, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 27 janvier 2024. URL : http://journals.openedition.org/pyramides/365
  15. « Surrender the UN veto, says Amnesty », BBC,‎ (lire en ligne [archive du ], consulté le )
  16. Peter Nadin, UN Security Council Reform (Routledge, 2016), pp. 133–34.
  17. Sevak Joseph Manjikian, "Genocide and the Failure to Respond" in Civil Courage: A Response to Contemporary Conflict and Prejudice (ed. Naomi Kramer: Peter Lang, 2007), pp. 49–50.
  18. Roland Oliphant, « 'End Security Council veto' to halt Syria violence, UN human rights chief says amid deadlock », The Telegraph,‎ (lire en ligne [archive du ]  )
  19. Edwin Egede & Peter Sutch, The Politics of International Law and International Justice (Edinburgh University Press, 2013), p. 142.
  20. a et b Jan Wouters, Tom Ruys et Egmont Royal Institute for International Relations, Security Council reform: a new veto for a new century., Gent, (ISBN 978-90-382-1292-0, OCLC 537704883)
  21. a b c et d « Obstructing the Security Council: The Use of the Veto in the Twentieth Century », Brill, vol. 3, no 2,‎ , p. 218–234 (ISSN 1388-199X, DOI 10.1163/15718050120956965)
  22. Gareth J. Evans, Cooperating for Peace: The Global Agenda for the 1990's and Beyond, Allen & Unwin, (ISBN 978-1-86373-623-7, lire en ligne)
  23. Thomas G. Weiss et Giovanna Kuele, « The Veto: Problems and Prospects », E-International Relations,‎ (lire en ligne [archive du ], consulté le )
  24. Vladimir V. Putin, « What Putin Has to Say to Americans About Syria », The New York Times,‎ (lire en ligne [archive du ], consulté le ) :

    « The United Nations' founders understood that decisions affecting war and peace should happen only by consensus, and with America's consent the veto by Security Council permanent members was enshrined in the United Nations Charter. The profound wisdom of this has underpinned the stability of international relations for decades. »

  25. Klaus Schlichtmann, « 1950–How the opportunity for transitioning to U.N. Collective was missed for the first time », sur Global Nonkilling Working Papers #11,
  26. (en) Ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, « Why France wishes to regulate use of the veto in the United Nations Security Council », sur France Diplomacy - Ministry for Europe and Foreign Affairs (consulté le )
  27. Historique des veto du au Sur le site globalpolicy.org consulté le

Voir aussi

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Articles connexes

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Liens externes

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