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Navette parlementaire (brouillon)

En France, l'expression navette parlementaire désigne communément la transmission et l'examen successif d'un projet ou d'une proposition de loi, par l'Assemblée nationale et le Sénat, en vue d'aboutir à une adoption dans des termes identiques par les deux chambres dans le cadre de la Procédure législative.  

D'après le Sénat : « Aux termes de l'article 45 alinéa 1 de la Constitution : Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. En général, l'adoption définitive d'un texte résulte de son vote dans les mêmes termes par l'Assemblée Nationale et le Sénat par un mouvement de va-et-vient du texte en discussion entre les deux assemblées, communément appelé "navette". »

Histoire

Les origines

Illustration du Conseil des Anciens

Le bicamérisme fut introduit en France dans la Constitution du 5 fructidor an III (le Directoire), en 1795, avec deux assemblées élues : le Conseil des Anciens et le Conseil des Cinq-Cents. Le Conseil des Anciens partageait le pouvoir avec l'exécutif et concourait, avec le Conseil des Cinq-Cents, à l'élaboration des lois. Il devient Corps législatif sous le Consulat et l'Empire, avec des prérogatives constitutionnelles (période 1799-1814). La Chambre des pairs est la chambre haute sous la Restauration (période 1814-1830) et sous la monarchie de Juillet (1830-1848) avant que le Second Empire ne rétablisse le « Sénat » (1851-1870). La IIIe République institue le « Sénat » (1875-1940). Les pouvoirs du Sénat de la IIIe République étaient, dans l’ensemble, identiques à ceux de la Chambre des députés, tant en matière de contrôle du Gouvernement et de mise en jeu de la responsabilité de celui-ci, qu’en matière de législation. Il est ajourné en 1940. En 1946, sous la IVe République, il devient le « Conseil de la République » jusqu'en 1958.   ​
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Histoire de la navette

Schéma du réseau postal pneumatique Officiel à Paris en 1967

Jusqu'en 1984, la navette parlementaire passait par un système sous pression, l’ancien « pneu » (pour Poste pneumatique de Paris), qui permettait de transférer, en quelques minutes, via les sous-sols de Paris, les textes pour des allers-retours entre le Sénat et le Journal Officiel, avec arrêt possible à l’Assemblée nationale. Si la procédure est aujourd’hui entièrement électronique, une version officielle des textes, sur papier, est toujours transmise entre les deux assemblées par des motards de la Garde républicaine.   ​
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Fonctionnement en France

Principe

Aux termes de l’article 45, alinéa 1, de la Constitution : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique ». De ce principe, il résulte que l’adoption définitive d’un texte implique son vote dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et par le Sénat au terme d’un mouvement de va-et-vient du texte en discussion entre les assemblées, communément appelé « navette ».

Le texte est d’abord examiné par la commission parlementaire compétente dans le domaine concerné par la future loi. La commission désigne un rapporteur qui étudie le texte et rédige un rapport. Le texte est ensuite voté par la première assemblée saisie. Après ce premier vote, il est soumis à la seconde assemblée (examen en commission, puis vote).

Si la seconde assemblée vote le texte sans modification, le texte est définitivement adopté. Si elle introduit des amendements, le texte doit repartir vers la première assemblée pour être examiné dans sa nouvelle version. On parle de « navette », pour désigner ces allers-retours entre l’Assemblée nationale et le Sénat jusqu'à ce que les deux chambres se mettent d’accord sur un même texte. Cet accord peut se réaliser spontanément ou après intervention d'une commission mixte paritaire (CMP). Cependant, le bicamérisme de la Ve République n’est pas totalement égalitaire et admet, dans la plupart des matières, la prééminence de l’Assemblée nationale, élue au suffrage universel direct. C’est pourquoi, en cas de désaccord entre les deux chambres, le Gouvernement dispose de la possibilité de faire statuer l’Assemblée nationale en dernier ressort.

Le texte de loi est ensuite promulgué par le président de la République dans les 15 jours qui suivent son adoption par le Parlement. Pendant ce délai, le Président peut en demander un nouvel examen et le Conseil constitutionnel peut être saisi pour vérifier qu’il n’est pas contraire à la Constitution. La loi promulguée entre en vigueur après sa publication au Journal officiel.

L'accord spontané entre les deux chambres : la navette classique

Chaque assemblée est successivement appelée à examiner et, éventuellement, à modifier ou rejeter le texte adopté par l’autre : la « navette » ainsi instaurée prend fin lorsqu’une assemblée adopte sans modification le texte précédemment adopté par l’autre assemblée.

Ainsi au cours de l’année parlementaire 2010-2011, 39 des 66 lois adoptées définitivement (hors conventions internationales) ont été votées en termes identiques par les deux assemblées par le jeu normal de la navette, soit près des deux tiers.

Le champ de la navette

Le champ de la navette est restreint aux articles qui font l’objet d’un désaccord entre le Sénat et l’Assemblée nationale. Il exclut donc les articles adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, dits « conformes » (qu’il s’agisse d’articles du texte initial ou d’articles additionnels introduits en cours d’examen), qui ne figurent donc plus dans le texte des transmissions. Des tempéraments importants sont à signaler :

• jusqu’au vote final dans la dernière assemblée, l’intitulé des projets et propositions, ainsi que les subdivisions internes (titres, chapitres, sections, etc.) et peuvent donc toujours être modifiés ;
• le champ de la navette reste par ailleurs ouvert aux dispositions nouvelles, ce qui implique, en particulier, la possibilité de présenter des articles additionnels dans la mesure où ils ne remettent en cause ni les articles adoptés conformes par les deux assemblées, ni les « suppressions conformes » et sont en relation directe avec une disposition restant en discussion ;
• les articles déjà adoptés conformes peuvent être modifiés pour les seuls motifs de coordination avec d’autres dispositions du texte, ou avec d’autres textes en cours d’examen au Parlement, de respect de la Constitution et de correction d’une erreur matérielle

Les transmissions entre les assemblées

À l’issue de chaque lecture par une assemblée, tout texte adopté et non encore définitif doit être déposé devant l’autre assemblée pour que celle-ci puisse à son tour procéder à son examen. Ce dépôt résulte d’une transmission, dont le régime juridique est différent pour les projets et les propositions de loi : tandis que les projets de loi sont transmis via le secrétariat général du Gouvernement, les propositions de loi sont transmises directement d’une assemblée à l’autre.

À l’issue de chaque lecture, un « texte provisoire » – ou « petite loi » –, est établi par les services. Un tirage spécial de cette petite loi constitue le « texte authentique » issu de chaque lecture.

La procédure de conciliation

La Commission Mixte Paritaire (CMP)

En cas de désaccord persistant entre les deux assemblées, soit au terme de deux lectures par chacune d’entre elles, soit après une seule lecture si le Gouvernement a décidé d’engager la procédure accélérée (en principe, lors du dépôt du projet de loi), le Premier ministre a la possibilité d’ouvrir une procédure de conciliation. Celle-ci fait intervenir une commission mixte paritaire. Cette commission composée de 7 députés et 7 sénateurs est chargée de proposer un texte de loi commun.

Le recours à la CMP n’est pas obligatoire, mais le succès de cette formule en a fait, depuis 1958, une phase quasi incontournable de la procédure législative dès que l’accord entre les deux chambres ne survient pas spontanément après une ou deux lectures.

Dans la grande majorité des cas, la CMP établit un texte commun qui est ensuite approuvé par chaque assemblée ; lorsqu’il y a concordance des majorités à l’Assemblée nationale et au Sénat, c’est le cas pour la quasi-totalité des CMP.

En cas d’échec de cette procédure de conciliation (soit que la commission ne parvienne pas à élaborer un texte, soit que ce texte, amendé ou non, ait été repoussé par une des deux assemblées), l’intervention de la commission mixte paritaire n’aura représenté qu’une simple parenthèse dans la discussion législative. À ceci près que s’il le souhaite, le Gouvernement peut alors demander, après une nouvelle lecture dans chaque assemblée, à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. Cette éventualité, en rupture avec le bicamérisme égalitaire, permet ainsi de résoudre un conflit persistant entre les deux chambres, en donnant le « dernier mot » à celle issue du suffrage universel direct.

Là encore, la procédure du « dernier mot à l’Assemblée nationale » n’est qu’une faculté dont le Gouvernement n’est pas tenu d’user. S’il n’y recourt pas, la navette du texte entre les deux chambres reprend, mais cette fois sans perspective d’aboutissement si l’opposition des deux assemblées persiste.

La procédure de convocation d'une commission mixte paritaire n'est pas applicable pour l'adoption d'un projet ou d'une proposition de révision de la Constitution fondée sur l'article 89 de la Constitution, qui doit être adopté dans des termes identiques par les deux chambres.

Les conditions pour faire statuer définitivement l’Assemblée nationale

La procédure conduisant au « dernier mot » à l’Assemblée est détaillée par le quatrième alinéa de l’article 45 de la Constitution : « … si la commission mixte ne parvient pas à l’adoption d’un texte commun ou si ce texte n’est pas adopté […], le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement… ».

La procédure comporte ainsi trois étapes : la « nouvelle lecture » par l'Assemblée nationale, la « nouvelle lecture » par le Sénat et, si ces nouvelles lectures n’aboutissent pas, la « lecture définitive » par l’Assemblée nationale.

Lorsque la commission mixte paritaire a abouti à un texte, son examen par les deux assemblées est un préalable nécessaire avant de s’engager, le cas échéant, dans la procédure du « dernier mot ». Il en va ainsi même en cas de rejet du texte de la commission mixte paritaire par une assemblée : ce texte n’en doit pas moins être soumis à l’autre.

La nouvelle lecture

L’ultime navette entre les deux assemblées, qualifiée de « nouvelle lecture », suit les règles de la procédure législative normale.

La « nouvelle lecture » conduit normalement à réserver à l’Assemblée nationale la décision finale. Il reste que cette étape ne ferme pas toute issue à un accord intervenant in extremis entre les deux assemblées, l’adoption en termes identiques suffisant à clore la procédure législative. Par ailleurs, le Gouvernement peut, à l’issue de la nouvelle lecture, renoncer à demander à l’Assemblée de statuer dans les formes de la lecture définitive, auquel cas la procédure se conclura dans les conditions de la navette « classique ».

La lecture définitive

Pour statuer définitivement après la nouvelle lecture, l’Assemblée nationale doit être saisie d’une demande en ce sens par le Gouvernement. En vertu de l’article 114, alinéa 4, du Règlement de l’Assemblée nationale, si cette demande n’est pas présentée dans les quinze jours de la transmission du texte adopté par le Sénat en nouvelle lecture, l’Assemblée est en droit de reprendre l’examen du texte dans les conditions du droit commun.

• Lorsque l’Assemblée nationale est appelée à statuer en lecture définitive, elle ne peut agir que dans un cadre spécialement délimité. À ce stade, l’Assemblée ne peut en effet que reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte paritaire (s’il y en a un), soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.
• Des amendements peuvent encore être déposés, mais il ne peut s’agir que d’amendements adoptés par le Sénat en nouvelle lecture, et repris dans des termes strictement identiques. Après l’examen et la mise aux voix des éventuels amendements, l’Assemblée se prononce sur l’ensemble du dernier texte déjà voté par elle.

En tout état de cause, la décision prise à ce stade revêt un caractère définitif : l’adoption par l’Assemblée nationale vaut adoption définitive du texte, mais en cas de rejet, le texte serait considéré comme définitivement repoussé.

Il faut observer que cette procédure du « dernier mot » peut être mise en œuvre aussi bien pour les projets que pour les propositions de loi.

En dépit de l’existence de ces procédures qui permettent au Gouvernement de rompre l’égalité des pouvoirs législatifs des deux assemblées, on peut constater que le bicamérisme peut jouer à quasiment tous les stades de la navette, y compris la nouvelle lecture et, dans une certaine mesure lors du dernier mot de l’Assemblée nationale (si l’Assemblée adopte alors des amendements votés par le Sénat).

Les procédures dérogatoires 

La procédure accélérée

Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, le gouvernement a la possibilité d'adopter une procédure accélérée. Dans ce cas, le texte de loi ne fait l'objet que d'une lecture dans chaque chambre, avant le passage éventuel en Commission mixte paritaire. Cela réduit donc la navette parlementaire à une unique transmission du texte. Cette procédure accélérée est prévue par l'article 45, alinéa 2, de la Constitution.

Projets de loi de finances (PLF) et projet de loi de financement de la Sécurité Sociale (PLFSS)

S’agissant des lois de finances, l'ensemble de la procédure parlementaire ne peut excéder 70 jours. Une fois saisie, l'Assemblée nationale dispose de 40 jours pour adopter le texte en première lecture. Le Sénat a ensuite 20 jours pour discuter et adopter le texte. Il n’y a pas de deuxième lecture, et l’urgence est de droit. Si nécessaire, le Gouvernement convoque une commission mixte paritaire (CMP). La procédure fonctionne alors comme prévu par l’article 45 de la Constitution. Si la CMP se met d’accord sur un texte, le Gouvernement peut le soumettre pour approbation à chacune des deux chambres, sans qu’il leur soit possible de le modifier. En cas d’échec de la CMP, après une nouvelle lecture par chacune des deux chambres, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. Elle peut alors reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.

Lois organiques

Lors de la procédure parlementaire, en cas de désaccord du Sénat, la loi organique doit être adoptée par l’Assemblée nationale à la majorité absolue. Une loi organique relative au Sénat ou au droit de vote des citoyens européens aux élections municipales doit impérativement être approuvée par les deux assemblées. La saisine du Conseil Constitutionnel est automatique.

Traités internationaux

Le droit d'amendement des parlementaires est quasiment inexistant. Il n'est pas possible d'amender le texte du traité ou de l'accord. Le président du Sénat a confirmé à plusieurs reprises l'irrecevabilité des amendements. Lorsque les parlementaires sont opposés au texte, ils ne le rejettent pas mais l’ajournent. C’est-à-dire qu’ils suspendent l’examen du texte jusqu’à la réalisation de certaines conditions par le gouvernement. Des procédures abrégées existent : au Sénat, la Conférence des présidents peut décider d'un vote sans débat ou d'un vote après débat restreint de ces textes. Dans ce dernier cas, peuvent seuls intervenir le gouvernement et, pour cinq minutes au plus, le président et le rapporteur de la commission saisie au fond.

Statistiques sous la Cinquième République

Amendements  

Tout amendement est recevable en première lecture à condition de présenter un lien, même indirect, avec le texte examiné. Sur la session 2018-2019, 10 175 amendements ont été déposés, pour 2 404 adoptés. Il arrive que les parlementaires décident de ralentir le parcours de la loi en multipliant les amendements. On appelle cela l’obstruction parlementaire. En 2006, 137 665 amendements ont ainsi été déposés par les parlementaires pour tenter d’empêcher la privatisation de Gaz de France. Un record absolu.   

Modalités d'adoption

Depuis 1959, près de 9 lois sur 10 (88 %) ont été adoptées par accord entre les deux assemblées, soit par le jeu de la navette, soit à la suite d’une commission mixte paritaire, et deux tiers des commissions mixtes paritaires ont réussi (66 %). Une loi sur huit (12 %) a été adoptée par l’Assemblée nationale statuant en dernier lieu. Sur la session 2018-2019, 37 lois ont été adoptées par le biais de la déclaration d’urgence ou de la procédure accélérée.  

La navette dans le monde  

En Allemagne

La chambre basse, le Bundestag, vote les lois conjointement avec la chambre haute, le Bundesrat, qui est censée représenter les 16 États-régions (Länder) qui composent la République fédérale d'Allemagne. En règle générale, les projets et propositions de loi font l’objet de trois lectures en assemblée plénière du Bundestag. Après adoption d'une loi d'approbation par le Bundestag, le Bundesrat a le choix entre trois possibilités : approuver, « dans un délai raisonnable », le texte adopté par le Bundestag, ce qui équivaut à son adoption définitive ; le rejeter, ce qui entraîne l'échec de la procédure ; saisir la commission de conciliation dans les trois semaines qui suivent la réception du texte adopté par le Bundestag. Rassemblant seize membres du Bundesrat et seize députés du Bundestag, la commission de conciliation est paritaire. Chargée de trouver un texte de compromis, elle peut proposer de maintenir le texte adopté par le Bundestag ou de le modifier. Dans cette hypothèse, le Bundestag doit approuver la modification avant que le texte ne soit à nouveau soumis au Bundesrat. Celui-ci est donc saisi soit du texte initial soit du texte résultant des travaux de la commission de conciliation puis adopté par le Bundestag. L'approbation du texte par le Bundesrat équivaut à son adoption définitive, tandis que l'opposition du Bundesrat n'entraîne pas nécessairement l'échec définitif de la procédure. En effet, dans ce cas, la commission de conciliation peut être à nouveau chargée de trouver un texte de compromis, puisque le Bundestag et le gouvernement ont alors la faculté de la saisir. Le texte de la commission de conciliation est toujours soumis au Bundestag puis au Bundesrat, chacune des deux assemblées devant l'approuver pour qu'il soit adopté définitivement.  

Au Royaume-Uni

Le Parlement comprend deux chambres : la Chambre des lords (chambre haute) et la Chambre des communes (chambre basse). Tout projet de loi doit être approuvé sous une forme identique par les deux chambres avant de devenir loi (Act of Parliament). Par conséquent, lorsqu’un texte approuvé par une chambre est amendé par l’autre, il est de nouveau examiné par la première, et ainsi de suite jusqu’à ce qu’un accord sur le même texte soit obtenu. La Chambre des Communes possède cependant le droit de faire prévaloir son point de vue lorsque la Chambre des Lords rejette entièrement un texte ou qu’elle l’amende de manière inacceptable pour la Chambre basse.  

Aux États-Unis

Le Congrès des États-Unis est composé de deux chambres : le Sénat et la Chambre des représentants. Une proposition de loi peut venir de l’une de deux chambres. La proposition de loi est soumise à une commission puis à une sous-commission dans chacune des deux Chambres. La proposition de loi est ensuite présentée dans les deux Chambres pour y être votée. Le vote s'effectue à la majorité relative (non absolue) et seuls les membres présents peuvent voter. Pour que la loi soit adoptée, il faut que le texte soit voté dans les mêmes termes dans chacune des deux Chambres. Si ce n'est pas le cas, la proposition de loi est soumise à une Commission mixte de conciliation. Les propositions de cette commission ne peuvent être qu'acceptées ou rejetées par les Chambres. Une fois le texte accepté par les deux Chambres, il est soumis à l'approbation du président des États-Unis qui a 10 jours pour donner son avis.  

 

Ailleurs dans le monde

De nombreux pays dans le monde ont un parlement bicaméral, avec deux chambres distinctes, une chambre haute et une chambre basse. Le bicamérisme résiste dans les pays où la chambre haute a un rôle de représentation des collectivités, comme pour le Bundesrat autrichien. Dans plusieurs États fédéraux, la chambre haute représente, au moins théoriquement, les États constituants que ce soit sur une base égalitaire, comme aux États-Unis ou régionale, comme au Canada. S'il n'existe qu'en Italie et en Suisse des cas de bicamérisme parfait ou égalitaire, la Pologne, la Croatie et la République tchèque ont également un système bicaméral.

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