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Procédure de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne

 Conformément à la notification envoyée par la Première ministre britannique au président du Conseil européen, et du fait que l'Euratom et l'Union européenne partagent les mêmes institutions, cet article traite à la fois de la procédure de retrait du Royaume-Uni de l'UE et de l'Euratom sous la référence unique « Union européenne ».
Procédure de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne
Image illustrative de l'article Procédure de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne

Évènement déclencheur Référendum du 23 juin 2016
Invocation de l'article 50 Notifiée le par Theresa May, Première ministre[1].
Date de retrait indéterminée

La procédure de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne fait suite au référendum du par lequel 51,89 % des électeurs se sont prononcés pour un retrait de leur pays de l'Union européenne et de l'Euratom. Elle se déroule selon la procédure prévue par l'article 50 du traité sur l'Union européenne et a débuté le , lorsque le gouvernement britannique a annoncé formellement au Conseil européen son intention de quitter l'Union.

Sommaire

HistoriqueModifier

ContexteModifier

En décembre 2015, le Parlement britannique a adopté le European Union Referendum Act, prévoyant l'organisation d'un référendum le 23 juin 2016[2].

Campagne pour le référendum et résultatsModifier

Lors de la campagne pour la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, les brexiteurs ont mis en avant quatre arguments principaux: les soins médicaux, l'éducation, le bien-être et l'immigration. Toutefois, ces griefs ne sont pour l’essentiel pas imputables à la politique de l'Union européenne mais à la politique du Royaume-Uni qui en a la compétence quasi exclusive, selon Jean-Claude Juncker[3].

Conséquences du référendumModifier

Nomination des équipes de négociationModifier

Le 25 juin 2016, Didier Seeuws a été nommé à la tête de la « Task Force sur le Royaume-Uni » au sein du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne[4] afin de coordonner les négociations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne au niveau du Conseil de l'Union européenne.

En juillet 2016, David Davis est devenu Secrétaire d'État à la sortie de l'Union européenne chargé du Brexit et Boris Johnson secrétaire d'État aux Affaires étrangères.

Jean-Claude Juncker a félicité la nouvelle Première ministre sur Twitter, déclarant que « le résultat du référendum du Royaume-Uni a créé une nouvelle situation à laquelle le Royaume-Uni et l'Union européenne doivent répondre bientôt. J'ai hâte de travailler étroitement avec vous et d'apprendre vos intentions à ce sujet »[5]. Selon Martin Schulz, président du Parlement européen, s'exprimant à la suite de la formation du nouveau gouvernement de Theresa May, la nomination du cabinet vise plus à unifier le Parti conservateur qu'à garantir le futur du Royaume-Uni[6].

Dans ce contexte, le Royaume-Uni a refusé de prendre en charge la présidence semestrielle tournante du Conseil de l'Union européenne qui lui incombe en 2017[7].

Michel Barnier a été choisi en juillet 2016 par Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne pour conduire des négociations relatives à la sortie du Royaume-Uni de l'UE[8]. Le 1er octobre, Michel Barnier a pris fonction ; il est secondé par Sabine Weyand (de), précédemment directrice générale adjointe au Commerce[4]. Il est prévu qu'au cours des négociations, leur groupe traite trois thématiques : le marché intérieur et les sujets transversaux ; le budget et les questions financières ; le commerce et les relations extérieures. Stéphanie Riso est à la tête d'un groupe chargé de la stratégie, de la coordination et de la communication et composé d'un conseiller diplomatique, d’un conseiller juridique et d’un conseiller en communication[4]. L'équipe de l'Union européenne organise une tournée des vingt-sept capitales avant la fin décembre 2016. La tournée vise deux à trois pays par semaine, en commençant par Berlin, La Haye, Bucarest, Varsovie et Dublin[4].

Le Parlement européen a mandaté Guy Verhofstadt, président du groupe Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe sur la question du Brexit. Les différentes commissions du parlement doivent analyser les législations concernées, de manière à adopter en mars une résolution pour tracer les lignes de négociation des députés[4].

Mike Russell est le ministre écossais chargé de la sortie de l'Union européenne. Il souhaite que dans l'envoi aux autorités européennes par la Première ministre britannique Theresa May relatif à l'article 50 du traité sur l’Union européenne figure un engagement de négocier des conditions particulières pour l’Écosse et pour l'Irlande du Nord, de manière à ce que le Brexit ne soit pas unique pour le Royaume-Uni et que des accords spécifiques soient aménagés pour chaque nation constitutive[9].

Procédure de notification invoquant l'article 50 en droit interne britanniqueModifier

La procédure notification invoquant l'article 50 a soulevé un certain nombre de questions juridiques et légales au Royaume-Uni, concernant notamment les étapes à suivre en droit interne britannique avant que la procédure de retrait puisse être engagée[2]. Les questions posées étaient de deux natures : la première concerne l'étendue des pouvoirs des ministres à entraîner des changements dans le droit interne via l'exercice de leurs compétences au niveau international[2], la seconde concerne la relation du gouvernement et du parlement britannique avec les administrations et législatures dévolues d’Écosse, d'Irlande du Nord et du Pays-de-Galles[10].

La Première ministre Theresa May avait en effet indiqué que le gouvernement britannique allait enclencher la procédure de l'article 50 du TUE sans l'aval du Parlement et avec l'accord de la Reine. Selon la Cour suprême du Royaume-Uni, il découle des arrangements constitutionnels britanniques deux éléments :

  • le premier élément est que les ministres britanniques ont la capacité de signer et mettre fin à des traités sans l'intervention du Parlement. La position du Secrétaire d'État à la sortie de l'Union européenne est que cela inclut le droit de se retirer des traités concernant l'adhésion du Royaume-Uni à l'Union européenne[10].
  • le second élément est que les ministres n'ont pas la capacité d'exercer des pouvoirs qui entraîneraient un changement en droit interne britannique à moins qu'une loi ne le prévoie. Dans ce cas, les opposants estiment que cela empêcherait les ministres de se retirer des traités européens sans l'aval du Parlement[10].

L'autre enjeu concernait le rôle des assemblées dévolues dans l'invocation de l'article 50 TUE. Le contentieux résidait alors dans les termes selon lesquels les pouvoirs ont été dévolus de telle sorte qu'il ne serait pas possible pour le Royaume-Uni d'invoquer l’article 50 sans le consentement préalable des législatures dévolues[10].

Finalement, ces questions avaient été portées devant la Divisional Court of England and Wales par Gina Miller et Deir dos Santos contre le Secrétaire d’État à la sortie de l'Union européenne. Dans une décision du 3 novembre 2016, la Divisional Court a donné tort à ce dernier, lequel a alors fait appel de la décision devant la Cour suprême du Royaume-Uni[10].

Finalement, le 24 janvier 2017, la Cour suprême du Royaume-Uni a répondu aux deux questions[11] :

  • le gouvernement britannique doit soumettre un projet de loi l'autorisant à invoquer l'article 50 devant le Parlement britannique,
  • les assemblées dévolues ne doivent pas obligatoirement être consultées dans le cadre de l'invocation de l'article 50.

Consultation du Parlement britanniqueModifier

Après la décision de la Cour suprême du Royaume-Uni, le gouvernement britannique a confirmé, devant la Chambre des communes, qu'une loi serait déposée pour adoption au Parlement britannique. Initialement opposé à la publication d'un livre blanc détaillant ses demandes pour le retrait, Theresa May a également fait savoir le 25 janvier qu'un livre blanc serait publié ultérieurement sans qu'aucune date de publication ne soit communiquée[12].

Dès le 26 janvier 2017, l’European Union (Notification of Withdrawal) Bill, traduit par « projet de loi sur l'Union européenne »[13], est déposé à la Chambre des communes. À l'instar des commentaires des analystes[14], le projet de loi est succinct :

« 1. Le Premier ministre peut notifier, conformément à l'article 50(2) du traité sur l'Union européenne, l'intention du Royaume-Uni de se retirer de l'Union européenne.

2. Cette section a effet en dépit des dispositions faites par ou en vertu du European Communities Act 1972 et des autres lois. »

— European Union (Notification of Withdrawal) Bill

Dès la publication du projet de loi, Jeremy Corbyn, à la tête du parti travailliste a déclaré qu'il demanderait aux députés travaillistes de voter en faveur du projet de loi[15]. Rapidement cependant, des membres du Cabinet fantôme auraient manifesté leur envie de voter contre le projet de loi, en conformité avec les résultats du référendum dans leurs circonscriptions[15]. Ainsi, dès le 26 janvier, la député travailliste Tulip Siddiq (en), dont la circonscription (Hampstead and Kilburn) a voté à plus de 75 % pour le maintien dans l'UE, démissionne du cabinet fantôme[16].

Un débat de cinq jours est prévu, les 31 janvier et 1er février, et du 6 au 8 février. Ce délai a été critiqué, notamment par le député travailliste David Lammy, où il a déclaré que « deux jours pour débattre en seconde lecture de la loi sur le brexit montre le mépris pour la souveraineté du Parlement »[17].

Le 31 janvier 2016, un amendement qui demandait l'annulation de cette loi au motif de l'absence de consultation démocratique des parlements régionaux, de l'absence de livre blanc sur la stratégie de la Première ministre Theresa May et de l'absence d'information a été rejeté par 498 voix contre 114[18], ainsi, la loi a été adoptée en première lecture par la Chambre des communes pour être ensuite discutée à la Chambre des Lords.

Theresa May a prévu de publier les 600 pages du Livre blanc le 2 février 2017, soit 43 jours avant les trois derniers jours de débat au parlement britannique[19].

Invocation de l'article 50 du TUEModifier

 
Une lettre de six pages notifiée à Donald Tusk par Theresa May pour invoquer l'article 50 TUE.

Le 20 mars, le porte-parole du gouvernement britannique indique que le Royaume-Uni a prévenu l'Union européenne que le Premier ministre Theresa May notifiera de l'article 50 du traité sur l'Union européenne le 29 mars 2017, ce qui initiera la procédure de retrait[20],[21].

La notification de l'article 50 se fait à Bruxelles, par l'ambassadeur du Royaume-Uni au président du Conseil européen, Donald Tusk, à la mi journée. Le jour de la notification du Brexit, le premier ministre britannique Theresa May lit un discours à l'attention de la Chambre des communes[22].

Le troisième paragraphe de cette lettre de six pages énonce ainsi :

« Par la présente, je notifie le Conseil européen conformément à l'article 50(2) du traité sur l'Union européenne de l'intention du Royaume-Uni de quitter l'Union européenne. De plus, conformément à ce même article tel qu'appliqué sur la base de l'article 106a du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, je notifie par la présente le Conseil européen de l'intention du Royaume-Uni de se retirer de la Communauté européenne de l'énergie atomique. »

— Theresa May, Notification de l'intention du Royaume-Uni de quitter l'Union européenne

La version originale, en anglais, est la suivante :

« I hereby notify the European Council in accordance with Article 50(2) of the Treaty on European Union of the United Kingdom's intention to withdraw from the European Union. In addition, in accordance with the same Article 50(2) as applied by Article 106a of the Treaty Establishing the European Atomic Energy Community, I hereby notify the European Council of the United Kingdom's intention to withdraw from the European Atomic Energy Community. »

— Theresa May, Notification de l'intention du Royaume-Uni de quitter l'Union européenne

Theresa May fit ensuite un discours, suivi d'une session de questions-réponses, à la Chambre des communes. Dans sa lettre le Premier ministre britannique reconnait que le Brexit risque d'« affaiblir notre coopération pour [...] la protection de nos concitoyens »[23]. Rapidement, May a été accusée de chantage selon lequel le maintien d'une coopération renforcée dans le domaine de la sécurité devrait passer en même temps par un accord sur les échanges commerciaux. Amber Rudd a rejeté cette accusation, soulignant que les éléments concernant la sécurité et le commerce pas liées notamment car ce sont deux piliers différents dans l’UE[24]. Le 31 mars 2017, Donald Tusk rejette également cette accusation en déclarant : « … j'exclus ce type d'interprétation et de spéculation selon lesquelles la coopération dans le domaine de la sécurité serait utilisée comme outil de marchandage. Ce doit être un malentendu… Je suis absolument certain que personne n'a d'intérêt à utiliser la coopération dans le domaine de la sécurité pour un marchandage »[25].

Le Président Jean-Claude Juncker a répondu en déclarant devant le Parlement européen : « Le choix du Royaume-Uni de sortir de l'Union – oui, c'est un choix – inaugure la fin de l'Union européenne à 28. La séparation qui se pointe à l'horizon nous rend tristes, profondément tristes. Le choix du peuple britannique, si respectable qu'il soit, ne va pas dans le sens de l'histoire – ni de l'histoire continentale, ni de l'histoire globale. Mais la séparation annoncée inaugure une nouvelle naissance, celle de l'Union européenne à 27 »[26].

Le , en réponse à l'invocation de l'article 50, le Parlement, réuni en session plénière, a fixé ses lignes rouges pour la négociations. La résolution a été adoptée par 516 voix pour, 133 voix contre et 50 abstentions[27]. Parmi ces lignes rouges se trouve l'idée que l'accord sur les futures relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, en particulier dans le domaine commercial, ne peuvent être conclues qu'après le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne en accord avec la feuille de route originelle[28].

NégociationsModifier

La procédure de notification du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne ouvre une période de négociation de deux années. les négociations doivent notamment porter sur[29] :

  • les droits des citoyens européens au Royaume-Uni ;
  • les droits des citoyens britanniques résidant dans un autre État membre ;
  • les engagements financiers du Royaume-Uni pris en tant qu’État membre ;
  • la question des frontières ;
  • le siège des agences de l’Union européenne ( Autorité bancaire européenne et agence européenne des médicaments )[30] ;
  • les engagements internationaux pris par le Royaume-Uni en tant qu’État membre.

Le Parlement européen suggère que la procédure se réalise en huit étapes[31] :

  • notification formelle ;
  • ligne directrice du Conseil européen ;
  • recommandation de la Commission ;
  • désignation du négociateur ;
  • négociation avec l'État membre s'excluant ;
  • acceptation de l'accord par le Parlement européen ;
  • accord du Conseil de l'Union européenne ;
  • ratification du traité.

Jean-Claude Juncker a déclaré, au sujet de sa rencontre avec Theresa May, que : « Cela s'est très mal passé ». Il ajouta : « Elle est dans une autre galaxie. Sur la base de ce qui s'est passé pendant la réunion, une absence d'accord est plus probable qu'un accord ».Theresa May considère qu'il y aura des moments où ces négociations seront difficiles[32].

Au cours de cette rencontre, Theresa May a souhaité que les négociations soient secrètes, alors que la partie européenne souhaite maintenir le parlement européen au courant de l'avancement de négociations[33].

ChronologieModifier

Date Évènement
23 juin 2016 Référendum sur l'appartenance du Royaume-Uni à l'Union européenne : 51,89 % des Britanniques se prononcent en faveur du retrait.
25 juin 2016 Didier Seeuws est nommé pour gérer la « Task Force sur le Royaume-Uni » au sein du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne.
13 juillet 2016 Nomination de David Davis au poste de Secrétaire d'État à la sortie de l'Union européenne et de Boris Johnson au poste de Secrétaire d'État des Affaires étrangères et du Commonwealth.
21 juillet 2016 Le Royaume-Uni annonce que, du fait des résultats du référendum, il ne souhaitait pas occuper la présidence tournante du Conseil de l'Union européenne.
27 juillet 2016 Nomination de Michel Barnier à la fonction de négociateur en chef de l'Union européenne sur le brexit.
8 septembre 2016 Guy Verhofstadt est nommé par le Parlement européen (au sein de la conférence des présidents) pour mener les négociations sur le brexit impliquant le Parlement.
24 janvier 2017 La Cour suprême du Royaume-Uni rend sa décision : le Parlement britannique doit être consulté ; les assemblées dévolues ne le sont pas nécessairement.
26 janvier 2017 Le gouvernement britannique dépose le European Union (Notification of Withdrawal) Bill devant la Chambre des communes.
29 mars 2017 Le Représentant permanent du Royaume-Uni après de l'Union européenne donne officiellement la lettre de la Première ministre Theresa May au président du Conseil européen Donald Tusk, enclenchant ainsi la procédure de l'article 50[34]. Cette journée est qualifiée de Day 1 par le négociateur européen.

Questions liées au retrait britanniqueModifier

Langue des négociationsModifier

En octobre 2016, le gouvernement britannique a indiqué ne pas savoir dans quelle langue serait menée la négociation ; de son côté, alors qu'il était interrogé sur la question de la langue des négociations, Michel Barnier a indiqué que celle-ci ne serait fixée qu'en début de négociations en accord entre les négociateurs[35]

CalendrierModifier

Le calendrier des négociations peut poser différentes questions et soulever différentes approches. Il s'agirait vraisemblablement du premier point de discussion après l'enclenchement de l'article 50[36].

Préparatifs et discussions préliminairesModifier

D'après Ivan Rogers, les négociations peuvent commencer par des négociations visant à définir les termes des négociations. En particulier, les 27 pays de l'UE veulent un accord de séparation avant d'obtenir un accord sur les relations futures, alors que le Royaume-Uni pourrait imaginer pouvoir négocier les deux en parallèle. La suite des négociations pourrait être interrompue par des élections et des questions de budget. Le peu de temps restant pourrait être utilisé pour discuter d'une phase de transition[37]. D'après lui, les personnes clés n'imaginent pas qu'il soit possible de trouver un accord sur l'avenir des relations entre l'UE et le RU avant 2022[38].

Le 29 mars 2017, dans sa notification sur l'intention du Royaume-Uni de quitter l'Union européenne, le Premier ministre Theresa May renouvelle sa demande que les négociations d'un accord régissant le nouveau partenariat UE-Royaume-Uni soit faites en parallèle aux négociations sur l'accord de retrait[39]. Le même jour, un projet de résolution du Parlement européen fuite dans laquelle celui-ci refuse de négocier un accord commercial avec le Royaume-Uni parallèlement aux deux années de négociations de retrait. La résolution dispose également que l'accord de transition faisant suite au retrait ne pourra pas durer plus de trois ans[40]. Plus tard le même jour, Angela Merkel a rejeté la proposition de Theresa May de tenir des négociations parallèles notant qu'il faudra premièrement clarifier la façon dont la relation du Royaume-Uni avec l'Union européenne pourra être « démêler » avant de négocier sur les relations futures[41]. Le 30 mars, François Hollande affirmé à son tour que les négociations sur les modalités du retrait devront avoir lieu avant celles sur les nouvelles relations[42].

Le 31 mars 2017, lors de la rencontre du Conseil européen à Malte, l'Union européenne précise sa position et conditionne l'ouverture des négociations sur les futures relations entre le Royaume-Uni et l'Union européenne à des progrès suffisants dans les négociations de retrait. Donald Tusk a indiqué que ces avancées suffisantes incluaient notamment, mais sans se limiter à ces éléments, le futur statut des nationaux européens au Royaume-Uni et la dette du Royaume-Uni envers l'UE. Il a souligné également que ce sont les 27 États membres qui allaient définir ces « progrès suffisants ». Enfin, la position européenne indique également que le Royaume-Uni devra accepter les règles européennes, dont les contributions au budget et la supervision de la Cour de justice de l’UE durant la période de transition faisant suite au départ[25].

Ce point devra être suivi d'une réunion finale des diplomates le 24 avril, d'après une source européenne. Un sommet des leaders d'une durée d'un jour doit permettre de signer le 29 avril à Bruxelles le document[43].

Les trois premiers point négociés seront : le chèque du Royaume-Uni, les droits des citoyens européens au Royaume-Uni, les droits des citoyens britanniques dans l'Union européenne. À la suite de cela, en raison des circonstances uniques, la première question étudiée sera celle de l'Irlande : les liens commerciaux de l'Irlande, la zone de mobilité commune et l'Accord du Vendredi saint[44].

D'après Jean-Claude Juncker, le début « réel » des négociations du Brexit aura lieu après les élections anticipées du 8 juin 2017 au Royaume-Uni[45].

Une analyse du Bundestag allemand a établi que si l'accord transitoire touchait aux compétences nationales comme les protections de l'emploi, sociales et environnementales, alors l'accord des 28 parlements nationaux serait nécessaire pour que l’accord transitoire soit valable[46].

Calendrier des négociationsModifier

D'après des informations internes de la Commission européenne, le négociateur en chef de l’Union européenne, Michel Barnier considère que l'accord sur les trois points, permettra d'entamer la « seconde étape » des négociations relative au cadre des relations futures entre l’Union et le Royaume-Uni ouvrant les perspectives d'un accord de libre-échange post-Brexit, et à des « dispositions transitoires »[47].

Le calendrier prévisionnel de M. Barnier prévoit[47]:

  • un accord sur la première phase « entre octobre et décembre 2017 »,
  • puis un lancement de la « seconde étape » entre « décembre 2017 et le printemps 2018 »,
  • puis une « finalisation » de l’accord de retrait « vers octobre 2018 ».
  • les six mois restants, avant mars 2019 devant permettre d'achever le processus de ratification de l’accord de séparation.

La proposition du négociateur européen se base sur une structure de tractations basée sur un cycle de quatre semaines[47]:

  • une semaine de préparation des travaux à vingt-sept,
  • une deuxième pour échanger des documents avec le Royaume-Uni,
  • une troisième pour négocier,
  • la quatrième semaine pour rendre compte des résultats aux vingt-sept États membres et au Parlement européen

Michel Barnier envisage de commencer les négociations formellement dès le 19 juin 2017, une semaine supplémentaire ayant été induite par l'absence de contact entre les équipes de négociations, les discussions sur les pré-discussions ayant été annulées par le veto britannique sur le budget européen[48]. Les négociations devraient commencer dans le bâtiment Europa. Toutefois, les britanniques veulent faire dérailler cette proposition de calendrier.

Relations commerciales futures avec l'Union européenneModifier

La question du Brexit pose notamment la question des traités commerciaux: le retrait de l'Union européenne du Royaume-Uni pose ainsi notamment la question de la répartition des produit reçus par le Royaume-Uni, comme notamment les 700 000 tonnes de sucre non européen[49].

Donal Tusk souhaite devant le Parlement européen que le Royaume-Uni soit conscient que tout accord de libre-échange doit garantir des conditions de concurrence équitables et en particulier englober des garanties contre des avantages concurrentiels injustes, notamment par des mesures et des pratiques fiscales, sociales, environnementales et réglementaires[50].

Avant de discuter de ce sujet, l'Union européenne veut que trois points soient éclaircis: le sort des citoyens, l'Irlande du Nord et le règlement financier[51].

Bilatéralisme ou participation à l'espace économique européenModifier

David Davis prend pour modèle les relations entre le Canada et l'Union européenne qu'il préfère aux relations entre la Suisse et l'Union européenne ou aux relations entre la Norvège et l'Union européenne[52] qui participent à l'espace économique européen ou à l'espace Schengen.

Pour Philip Hammond, « s'il y a une chose dommageable pour notre économie aujourd'hui, c'est l'incertitude pour les entreprises qui veulent aller de l'avant », ainsi, Philip Hammond considère l'importance de maintenir un « accès au marché unique de l'Union européenne » pour la puissante industrie financière britannique[53].

La Norvège est sceptique sur sa volonté d'accepter l'éventuel retour du Royaume-Uni dans l'AELE dans l'hypothèse d'une sortie de ce pays de l'UE[54].

En fait les Britanniques sont divisés entre les promoteurs d'un hard brexit (brexit rude/dur) et ceux d'un soft brexit (brexit doux/tendre). L'idée du hard brexit est de terminer la libre entrée des Européens au Royaume-Uni quitte à sortir du marché unique. L'idée des promoteurs du soft brexit serait au contraire de rester dans le marché unique.

Guerre commercialeModifier

Selon certains, la position britannique doit soutenir une guerre commerciale. La guerre commerciale entre le Royaume-Uni et l'Union européenne consiste à « changer de modèle économique » pour «regagner de la compétitivité» et pour développer le dumping fiscal.

Pour Jeremy Corbyn, « Elle semble nous conduire en direction d’une économie au rabais sur les rives de l’Europe où nous aurons des bas niveaux d’impôts sur les sociétés et nous perdrons la moitié de notre marché d’exportation »[55].

Industrie agroalimentaireModifier

Dans le domaine du sucre, le brexit peut conduire à un rééquilibrage entre la betterave sucrière et la canne à sucre, avec un changement des droits de douane[56]. Ce rééquilibrage est notamment souhaité par Tate & Lyle qui s'oppose à la politique européenne du sucre[56], alors que David Davis a été confronté au début de sa carrière dans le domaine du sucre au rééquilibrage économique provoqué par l'entrée du Royaume-Uni dans l'union douanière européenne[56].

Plus largement, le Royaume-Uni, qui est le quatrième importateur mondial (629 milliards de dollars en 2015, tous produits et services confondus et 58,3 milliards d'euros en 2014[57]), a une balance commerciale déficitaire en ce qui concerne les produits agroalimentaires : son taux d'autosuffisance alimentaire est de 62 % en 2014[57] et les importations en provenance des autres pays de l'UE sont majoritaires[58].

La période d'incertitude concernant le futur de la politique agricole britannique, les relations commerciales avec l'Union européenne ou encore les fluctuations de la livre sterling sur les marchés de change internationaux ont déjà des conséquences sur le secteur agroalimentaire[57]. Les exportations agroalimentaires britanniques reculent de près de 5 % entre les premiers quadrimestres 2015 et 2016[58].

Le président de la chambre d’agriculture interdépartementale d’Ile-de-France Christophe Hillairet entrevoit un dangereux risque de porosité de la frontière irlandaise par rapport aux importations par le Royaume-Uni de nourriture provenant du Commonwealth. Toutefois, John Comer de l’Irish Creamery Milk Supplier Association considère que ces préoccupations sont auto-centrées et ne tiennent pas compte le fait que certaines communautés fermières et rurales possèdent des terres et es usines de traitement de lait de part et d'autre de la frontière[59].

Appels d'offreModifier

Pour des raisons pratiques, les sociétés basées dans des pays qui ne seront plus dans l’Union européenne à l'échéance de leur contrat peuvent se voir exclues de ces contrats ou des appels d'offres[60].

CompensationsModifier

Le Brexit pose également la question de localisation à Londres ou dans l'UE des chambres de compensation pour les transactions réalisées en euro.

ProcédureModifier

Un accord commercial entre le Royaume-Uni et l'Union européenne pourrait nécessiter l'accord des 38 parlements s'il incluait la constitution de tribunaux d'arbitrage, selon la jurisprudence de la CJUE relative à l'Accord de libre-échange de l'Union européenne[61].

Selon la commissaire européenne au Commerce, Cecilia Malström, cela donnerait davantage de pouvoir aux citoyens[62].

Questions légales et juridiquesModifier

Règlement financierModifier

L'une des questions liées à la procédure de retrait concerne le montant du règlement financier que le Royaume-Uni devra verser à l'Union européenne. En effet, bien que le négociateurs britanniques David Davis et les négociateurs européens ainsi que le président de la Commission européenne aient tous exprimé leur accord sur le principe que le Royaume-Uni devra payer un montant donné, celui-ci n'est pas encore connu. Selon les estimations – basées sur l'ensemble des programmes dont a bénéficié le Royaume-Uni, sur les programmes que le pays a contribué à adopter mais qui ne sont pas encore mis en œuvre, sur les programmes auxquels le Royaume souhaite encore participer, sur les retraites (notamment des fonctionnaires européens anglais), sur les bâtiments ou encore les fonds de la Banque européenne d'investissement, etc. – le montant s'élèverait à 60 milliards d'euros. Certaines estimations sont plus élevées et indiquent 85,2 milliards d'euros[36]. Le Financial Times estime le 3 mai 2017 que ce montant puisse atteindre 100 milliards d'euros[63],[64].

Ces comptes se basent sur le budget européen se terminant fin de 2020[65].

L'Allemagne s'oppose à ce que la Grande-Bretagne conserve des participations dans des biens appartenant à l'Union européenne, ce qui correspond à dix milliards d'euros environ, d'après le Financial Times[64].

Michel Barnier souhaite que les négociations entre le RU et l'UE permettent de s'accorder une méthode de calcul du montant[66].

D'après Boris Johnson, le Royaume-Uni détiendrait des parts dans la Banque européenne d'investissement pour une valeur de 10,6 milliards d'euros alors que 14 milliards de livres seraient placés sur le contiennent en liquide et biens immobiliers[67],[68].

CitoyennetéModifier

En octobre 2016, la ministre de l'Intérieur britannique, Amber Rudd, a déclaré souhaiter que les entreprises dénoncent une liste de leurs employés non britanniques pour les discriminer au profit de la main-d’œuvre nationale, dans le but d'abaisser le solde migratoire de 330 000 par an à 100 000[69].

En mars 2017, le Parlement britannique adopte un amendement dans le but de protéger les droits des citoyens européens – environ 3 millions – vivant au Royaume-Uni[70]. Cependant l'amendement est rejeté lors de l'adoption de la loi autorisant Theresa May à activer la procédure de retrait. La question se pose également pour les citoyens britanniques résidant dans le reste de l'Union européenne. Le refus du Royaume-Uni de donner des garanties sur les droits des citoyens européens résident au Royaume-Uni a cristallisé des tensions[36]. Des Britanniques ont émis l'idée que les citoyens européens qui entrent au Royaume-Uni après cette date du 29 mars 2017 pourraient avoir des droits différents des autres citoyens. Toutefois cette idée est rejetée par le Parlement européen qui souhaite opposer son véto à un accord ne garantissant pas les droits des citoyens européens[71].

Néanmoins, des déclarations semblent indiquer que cette question ne sera pas un enjeux majeur des négociations. Du côte Britanniques, les pro-retraits auraient également assoupli leurs positions, indiquant que les citoyens de l'Union déjà présent dans le pays pourrait légitiment revendiquer un statut spécial au sein des nouvelles règles sur l'immigration. Du côté Européen, accorder la reconnaissance mutuelle des droits des Britanniques résidant déjà dans l'Union ne semble pas problématique dès lors que le coût du retrait britannique de l'espace de libre circulation est porté ailleurs[36]. Ainsi, Michel Barnier a notamment déclaré « Citizens first! » (« Les citoyens d'abord ! »)[72].

En avril 2017, la position européenne demande un statut de résident permanent pour les citoyens européens résidents plus de cinq années au Royaume-Uni arrivés avant le brexit prévu en 2019[65].

FrontièresModifier

La question des frontières concerne quatre frontières terrestres – en Irlande du Nord, à Gibraltar, à Chypre (les bases britanniques d'Akrotiri et Dhekelia)[73], et dans une certaine mesure la France – ainsi que les frontières maritimes du Royaume-Uni[36].

La situation la plus surveillée est celle séparant l’État d'Irlande et l'Irlande du Nord entre lesquelles le rétablissement d'une frontière serait perçu comme une menace au processus de paix. Les gouvernements irlandais et britanniques se sont accordés sur le fait qu'ils ne souhaitaient pas voir la frontière rétablie entre les deux parties de l'île, ce qui fut accueilli par le négociateur de l'Union européenne Michel Barnier. Cela pose toutefois un problème car, si le Royaume-Uni sort de l'union douanière et du marché unique, cette frontière terrestre aura une importance légale et économique[36].

Selon Dan Roberts, journaliste au Guardian, plusieurs alternatives sont envisageables mais doivent encore être évaluée quant à leur faisabilité[36] :

  • établir un certain degré de barrière douanière et de contrôle migratoire grâce au progrès technologique et sans rétablir de frontière physique ;
  • considérer, par fiction juridique, que l'Irlande du Nord est toujours membre de l'UE, ce qui serait problématique et n'aiderait pas le processus de paix,
  • considérer, par fiction juridique, que l'Irlande fait partie du Royaume-Uni, ce qui est peu envisageable et n'aiderait pas le processus de paix.

Au sujet de la France, le président du Conseil régional des Hauts-de-France, Xavier Bertrand, a déclaré en février 2016 que « si le Royaume-Uni quitte l'Union européenne, la frontière quittera immédiatement Calais et ira à Douvres. Nous ne surveillerons plus la frontière du Royaume-Uni s'il n'est plus membre de l'Union européenne », indiquant que les bureaux à contrôles nationaux juxtaposés, issu de l'accord du Touquet, seraient fermés. Le ministre des finances d'alors Emmanuel Macron suggéra également que cet accord serait menacé en cas de retrait du Royaume-Uni[74]. Ces revendications ont été critiquées car l'accord n'est pas un traité de l'Union européenne et ne serait pas rendu caduc par le retrait du Royaume-Uni[75].

Après la publication des résultats des négociations, Xavier Bertrand a demandé à François Hollande de renégocier l'accord du Touquet[76] lequel peut être dénoncé par les parties par une notification deux ans à l'avance[77]. François Hollande rejeta cette demande et déclara que « remettre en question l'accord du Touquet sur la base du vote britannique en faveur du brexit et devra commencer les négociations de retrait de l'Union n'a pas de sens ». Bernard Cazeneuve, alors ministre de l'Intérieur, confirma que le brexit « ne changerait pas l'accord »[78].

Au sujet des frontières maritimes, la question se pose en termes de droit de pêche des pêcheurs européens dans les eaux britanniques[79]. Owen Paterson, un député conservateur du parlement britannique, demande la reprise par le Royaume-Uni du contrôle total de sa zone économique exclusive afin de limiter la pêche en provenance des États de l'Union européenne[80].

La question des frontières se pose dans un contexte terroriste : après les attentats de Paris du 13 novembre 2015, la Commission européenne a mis en place des contrôles systématiques pour cibler les « combattants étrangers » en lien avec l'Irak et la Syrie. Ces contrôles entrent en vigueur le 7 avril 2017, aux frontières des 26 pays de l'espace Schengen, y compris à la frontière de Gibraltar et à l'Eurostar, le Royaume-Uni n'ayant pas réussi à adhérer à la convention Schengen[81],[82],[83].

Coopération sécuritaireModifier

Le 29 mars 2017, alors que Theresa May est accusée de chantage conditionnant le maintien de la coopération sécuritaire à la conclusion d'un accord commercial, Amber Rudd indique que le Royaume-Uni allait probablement quitter Europol, tout en cherchant à développer un nouveau partenariat avec cette agence[24].

Rôle de la Cour de justice de l'Union européenneModifier

Le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne – critiquée et peu populaire au Royaume-Uni en partie à cause, selon Dan Roberts du Guardian, du fait d'une désinformation des médias sur la façon dont fonctionne les accords internationaux et le règlement des différends dans le cadre de ces accords – semble important pour la phase de transition[36].

En effet, la phase de transition menant au retrait du Royaume-Uni sera vraisemblablement contrôlé par la Cour de justice de l'UE, notamment si, durant la phase de transition, le Royaume-Uni a encore accès au marché unique[36]. En effet, en l'absence de possibilité pour le Royaume-Uni de négocier des accords commerciaux avec et en dehors de l'Union européenne durant la phase de négociation de l'accord de retrait, le Royaume-Uni risquerait de se retrouver hors de l'Union et dans l'obligation d'appliquer les règles de l'Organisation mondiale du commerce[36]. Maintenir le Royaume-Uni dans le marché unique entre sa sortie de l'Union européenne et la fin de la phase de transition impliquera que les différends résultant de cette participation transitoire seront soumis à la Cour de justice pour des raisons d'impartialité[36].

Le 31 mars 2017, l'UE confirme que, durant la période de transition faisant suite à son retrait, et avant la conclusion d'un accord sur les nouvelles relations avec l'Union, le Royaume-Uni devra reconnaître la juridiction de la Cour de justice de l'Union européenne[25].

Retrait de l'EuratomModifier

Transfert des institutions européennesModifier

Plusieurs institutions rattachées à l'Union européenne ont leur siège ou des bureaux à Londres ou au Royaume-Uni ; après le départ du Royaume-Uni de l'UE, les États européens souhaitent voir ces offices déplacés[84],[85].

Le siège de l'Autorité bancaire européenne est actuellement situé à Londres et après le retrait britannique, la République tchèque souhaite que l'institution soit déplacée à Prague ; c'est également le cas d'autres capitales financières européennes comme Dublin, Francfort-sur-le-Main, Milan, Munich et Paris[86].

Il en est de même pour l'Agence européenne des médicaments qui pourrait être transférée à Barcelone, Copenhague, Varsovie, Stockholm ou à Strasbourg[87].

SantéModifier

Le Brexit remet en cause les droits aux soins dont bénéficient les britanniques lorsqu'ils voyagent en Europe durant leurs vacances[88].

Périmètre et risques de dislocation du Royaume-UniModifier

Le périmètre des négociations entre l'Union européenne et le Royaume-Uni est sujet à des problématiques de compétence:

  • la question de Gibraltar n'est évoquée ni dans la notification de Theresa May, ni dans les lignes rouges du parlement, alors qu'un projet considérait que l'Espagne pourrait se prononcer spécifiquement (avoir un veto) sur ce sujet ;
  • le Royaume-Uni ne peut pas négocier d'accord commercial tant qu'il n'est pas sorti de l'Union européenne ;
  • l'Irlande pourrait conserver le droit de négocier certains sujets directement avec le Royaume-Uni[89], sur les sujets qui ne sont pas liés au commerce.

Positionnement de l'ÉcosseModifier

Article détaillé : Indépendantisme écossais.

L'Écosse est associé à l'Angleterre depuis le traité d'union et l'Acte d'Union de 1707.

Pour le Gouvernement écossais et sa Première ministre, Nicola Sturgeon, la ligne politique consiste à s'opposer au brexit dur présenté par le gouvernement May et à faire valoir le cas de leur nation en rappelant que l'Irlande du Nord et l'Écosse se sont prononcés en faveur du maintien dans l'Union européenne[90]. Pour Nicola Sturgeon, « le gouvernement britannique ne peut pas nous [l'Écosse] sortir de l'UE et du marché unique sans regarder l'impact sur notre économie, nos emplois, notre niveau de vie et notre réputation de pays ouvert, tolérant, sans que l'Écosse ait la possibilité de choisir entre cela et un futur différent », ce qui ouvre à deux possibilités de référendums : un second référendum sur l’appartenance de la nation écossaise, seule, à l'UE ou au marché commun européen et un nouveau référendum sur l'indépendance de l'Écosse vis-à-vis du Royaume-Uni (le référendum de 2014 sur la question avait été majoritairement rejeté)[91].

Le 27 mars 2017 le parlement écossais valide, par 69 voix contre 59, la demande de Nicola Sturgeon pour entamer les négociations portant sur un nouveau référendum d'indépendance de l'Écosse à Londres. Ces négociations doivent être portée avec la première ministre britannique et le parlement de Westminster. Les deux femmes d'État se rencontrent dans la journée. Après cette entrevue Theresa May annonce son désir d'unité, comme elle l'a déjà fait par le passé, alors que la ministre écossaise parle d'une discussion qui n'amène pas d'avancée notable. La votation devrait avoir lieu entre l'automne 2018 et le printemps 2019 une fois les conditions du Brexit connues, cependant Nicola Sturegon s'est déjà déclarée ouverte à la discussion pour une votation antérieure à la sortie du Royaume-Uni de l'Union Européenne[92],[93]. Le 28 mars 2017, le parlement écossais adopte une motion proposée par Nicola Sturgeon visant à entamer les discussions avec le gouvernement britannique en vue d'organiser un nouveau référendum sur l'indépendance écossaise[94].

En Mai 2017, Theresa May a refusé à l’Écosse d'être à la table de négociation du Brexit[95].

Positionnement de l'Irlande du NordModifier

Le crainte du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne fait craindre une cessation de l'application de l'accord du Vendredi saint de 1998, notamment depuis l'annonce de la Première ministre Theresa May d'un brexit dur. Colum Eastwood estime ainsi que « la participation commune à l'Union européenne avec nos collègues de l'autre côté de la frontière est fondamentale pour le processus de paix, fondamentale à l'accord du Vendredi saint, fondamentale à la capacité du nationalisme d'avancer démocratiquement ses souhaits […] »[96]. Le 21 janvier 2017, Gerry Adams, président du Sinn Féin, déclara également : « l'intention du gouvernement britannique de retirer de l'UE le Nord (de l'Irlande), en dépit de la volonté populaire de rester, est un acte hostile. Non seulement à cause des implications d'une frontière réelle dans l'île, mais également à cause de l'impact négatif sur l'accord du Vendredi saint »[97].

Cette crainte a notamment été un des points de la campagne pour les législatives nord-irlandaises du 2 mars 2017. Ces élections ont notamment été marquée par une montée du parti indépendantiste Sinn Féin, désormais deuxième parti politique d'Irlande du Nord avec un siège en moins que le Parti unioniste démocrate, qui réclamait notamment l'organisation d'une consultation sur une Irlande unie[98].

Le secrétaire d'État britannique du Brexit, considère qu'une réunification irlandaise (à l'instar de la réunification allemande) permettant à la République d'Irlande d'inclure l'Irlande du Nord au sein de son territoire, éviterait à cette dernière de requérir à une procédure d'adhésion à l'UE, contrairement à l'Écosse[99].

Positionnement de GibraltarModifier

En 2015, Fabian Picardo indiqua qu'il négocierait pour le maintien de Gibraltar dans l'Union européenne si le Royaume-Uni votait sa sortie de l'Union européenne[100]. Il avait, à cette même occasion, réaffirmé que le territoire resterait britannique[101].

L'économie de Gibraltar, reposant sur la libre-circulation des personnes et l'accès au marché unique, risque d'être durement impacté par une sortie du territoire de l'Union européenne. De plus, 96 % des habitants de Gibraltar ont voté en faveur du maintien. L'Espagne a proposé l'établissement d'un condominium sur le territoire afin de permettre le maintien de ce territoire dans l'UE mais la demande a été rejetée par le gouvernement britannique. Gibraltar chercherait davantage à développer une coopération similaire à celle existante entre l'UE et l'Andorre, le Liechtenstein ou le Groenland. Cependant, cela nécessiterait l'accord de l'Espagne dont les prétentions sur le rocher sont toujours existantes[102].

Le 31 mars 2017, l'Union européenne a indiqué qu'aucun statut spécial ne pourra être appliqué à Gibraltar avant la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne et qu'aucun accord ne pourra être conclu sans l'accord de l'Espagne et du Royaume-Uni, en raison du différend territorial opposant le Royaume-Uni à l'Espagne[103], donnant ainsi un droit de veto à l'Espagne sur ce point particulier[104].

Du point de vue du Ministre en chef de Gibraltar, le brexit n'est pas une question de souveraineté[105]. Pour certains députés du Parti populaire européen, l'incapacité de Theresa May de mentionner Gibraltar dans sa lettre est une omission significative montrant que Gibraltar ne fait pas partie du Royaume-Uni. Ceci ouvre la possibilité de négociation bilatérales entre les deux royaumes[105],[106].

Positionnement de LondresModifier

Article détaillé : Indépendantisme à Londres.

Londres et le Grand Londres ont voté majoritairement pour le maintien du Royaume-Uni dans l'Union européenne. La Première ministre écossaise Nicola Sturgeon a déclaré avoir parlé au maire de Londres, Sadiq Khan, sur la possibilité de rester dans l'Union et indiqua qu'il partageait cet objectif pour Londres. Un pétition demandant à Khan de déclarer Londres indépendante du Royaume-Uni reçut des dizaines de millier de signatures[107],[108]. Les soutiens de l'indépendance londonienne estime que Londres devient une cité-État de la même façon que Singapour, tout en restant dans l'UE[109],[110],[111]. Khan admit cependant qu'une indépendance complète était irréaliste mais exigea que de nouveaux pouvoirs dévolus et une nouvelle autonomie pour Londres[112].

Effets collatérauxModifier

Risques de division de l'Union européenneModifier

En février 2017, Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, anticipe le fait que les Britanniques tentent de diviser les 27 autres pays de l'UE avec des tractations directes avec chacun des États membres[113].

Pour la République tchèque, les droits des ressortissants tchèques, les relations économiques et l'alliance dans les domaines militaire et sécuritaire seront les priorités du gouvernement et des partis représentés au Parlement tchèque lors des négociations menées avec le Royaume-Uni. Pour le Premier ministre Bohuslav Sobotka :« Du point de vue de la République tchèque, la priorité de ces négociations avec la Grande-Bretagne sera d’abord de maintenir l’accès actuel au marché britannique des biens et services, mais aussi de conserver les droits qui sont ceux des citoyens tchèques en Grande-Bretagne et bien entendu de trouver une solution aux questions d’ordre budgétaire »[114].

Conséquence sur le parti travaillisteModifier

Selon le Guardian, le Brexit a rompu l'unité du parti travailliste mené par Jeremy Corbyn [115].

JerseyModifier

Jersey ne fait pas partie de l'Union européenne, mais pour blanchir l'argent sale le lobbying de Jersey a bénéficié de l'appui du Royaume-Uni tant que celui-ci a été membre de l'Union européenne. Jersey ne devrait plus bénéficier de l'appui du Royaume-Uni une fois le Brexit exécuté[116].

Positions quant au retraitModifier

Position du gouvernement britanniqueModifier

D'après la fondation Robert Schuman, le gouvernement britannique est tenu par un mandat impératif populiste, qui le conduit à la recherche d'un Brexit symbolique[117]. Mais le Brexit se conjugue aussi avec des questions de politiques intérieurs, et des questions de répartition du pouvoir entre les différentes parties constituantes de 'Union des nations britanniques[117]. Dans le cadre du Brexit, le Royaume-Uni pourrait vouloir renégocier chacune des spécificités qu'il a obtenu dans le cadre de l'Union européenne, par le jeu des opt-ins opt-outs[117].

Positions des institutionsModifier

Pour Jean-Claude Junker, le brexit est à la fois un échec et une tragédie[118].

Positions des partis politiquesModifier

Positions d'experts de l'intégration européenneModifier

Andrew Moravcsik, professeur et directeur du programme Union européenne de l'université de Princeton, théoricien de l'intergouvernementalisme libéral, s'est exprimé, fin mars 2017 sur le brexit lors d'une interview accordée à EURACTIV. Selon lui, le retrait du Royaume-Uni est une opération de relation publique qui – peu importe le nom utilisé : « membre associé de l'UE », « membre de l'AELE », etc. – continuera à appliquer 90 % de ses politiques de la même manière que le reste de l'Union européenne. Il estime ainsi : « Quand vous avez une politique complètement folle, la meilleure des issues est de faire semblant que vous gérez cette politique, alors qu’en réalité non »[119].

Opinion publiqueModifier

En février 2017, soit un peu moins de deux mois avant la date annoncée d'activation de l'article 50 par le gouvernement May, les enquêtes d'opinion montrent qu'une nette majorité du public britannique s'oppose à la posture sans compromis (hard brexit) choisie par Theresa May[120] mais il apparait également que les clarifications apportées par la Première ministre sur le processus de sortie de l'UE lui permettent de voir son soutien populaire s'accroître[121].

Le jour de l'invocation de l'article 50, le 29 mars 2017, la société britannique d'étude de marché YouGov note une stabilité dans la proportion des personnes en faveur et contre le brexit depuis le référendum avec toujours une légère majorité des personnes interrogées pensant que c'était le bon choix. De même, une majorité des Britanniques (52 % selon l'institut Opinium (en)) rejette l'idée de tenue d'un second référendum en 2019, une fois les termes de l'accord de retrait connus[122].

Révocabilité et annulabilitéModifier

La convention de Vienne sur les traités prévoit qu'une intention de notification de retrait est révocable, toutefois, les traités de l'Union européenne y dérogent. Il est toutefois concevable qu'une telle révocabilité pourrait être obtenue avec le consentement des différentes institutions européennes si elle y trouvent un intérêt.

Deux autres options théoriques existent : l'une est que la négociation aboutisse à la réaffirmation du traité de l'Union européenne, l'autre est que la négociation soit prolongée pour une durée indéfinie et illimitée[31].

La question d'une révocation unilatérale est plus compliquée. Si elle se posait, la Cour de justice de l'Union européenne pourrait en dernier ressort se prononcer[31].

SourcesModifier

RéférencesModifier

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BibliographieModifier

Documents officielsModifier

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ArticlesModifier

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Articles connexesModifier