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Loi sur les fusions et regroupements de communes

loi française portant amélioration du procédé de fusion de communes et création de l’intercommunalité
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Loi sur les fusions et regroupements de communes
Description de cette image, également commentée ci-après
La première page de la loi au Journal officiel du .
Présentation
Titre Loi no 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes
Pays France
Langue(s) officielle(s) Français
Type Loi ordinaire
Branche Droit administratif
Adoption et entrée en vigueur
Régime Cinquième République
Législature IVe
Gouvernement Jacques Chaban-Delmas
Approbation
Publication Journal officiel du
Entrée en vigueur
Version en vigueur

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La loi no 71-588 du sur les fusions et regroupements de communes est un dispositif législatif français consacré à l’amélioration du procédé de fusion de communes et à l’institutionnalisation à l’échelle départementale d’une commission destinée à la rationalisation de la « coopération intercommunale ».

Le projet de loi est porté dans les assemblées parlementaires par Roger Frey et par Raymond Marcellin — qui prête son nom au texte définitif, dit « loi Marcellin », sous le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas et la présidence de Georges Pompidou.

Sommaire

AntécédentsModifier

Un maillage révolutionnaireModifier

La question de l’amplitude du morcellement municipal remonte à la période de la création des municipalités, sous la Révolution française. Ces dernières sont mises en place par un décret de la Constituante du ordonnant qu’« il y aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne ». Au cours de l’année 1790, à la suite du texte, en plus des entités pouvant prétendre au statut, certains hameaux et succursales religieuses s’érigent en communautés d’habitants, ce qui conduit à ce que le nombre de municipalités créées par le Législateur soit plus important que celui des anciennes villes, bourgs, paroisses et communautés de campagne[1] ; le nombre de communautés est alors évalué à 43 915[2]. « [Subissant] la multiplicité communale », les constituants préfèrent à la rationalité d’un découpage géométrique proposé par Jacques-Guillaume Thouret, le projet de Mirabeau qui consiste à confier aux conseils de département la tâche de tracer les limites administratives des municipalités[3].

Toutefois, dès l’été 1790, l’assemblée révolutionnaire met en place une législation facilitant la fusion des municipalités. En effet, par les lois des 12 et pressant de favoriser le regroupement des très petites communes, les députés préconisent aux entités de moins de 250 habitants de s’associer. En outre, un décret du institue la reconnaissance de droits particuliers aux « sections de communes » au sein-même d’une municipalité afin de soutenir les fusions. Cette première tentative de diminution du nombre de communes ne reçoit pas l’écho escompté et se solde par un premier échec[3],[4],[5].

La Constitution de l’an III, entrée en vigueur à compter du 4 brumaire an IV (), s’attache à l’allègement du nombre de communes en créant le statut de « municipalité de canton ». Il s’agit, pour les communes de moins de 5 000 habitants de s’incorporer sous ce statut à l’échelle cantonale ; les municipalités de canton sont alors chargées de suppléer les communes de leur circonscription dans leur administration. Sans avoir été réellement appliquée, cette disposition se trouve néanmoins abrogée moins de cinq ans plus tard, sous l’ère napoléonienne, dans le cadre de la loi du 28 pluviôse an VIII qui remanie les divisions administratives de France[4],[6],[7].

Tentatives d’amélioration des procédés de fusions au XIXe siècleModifier

La Restauration, la monarchie de Juillet et le Second Empire sont des périodes où les tentatives de fusions sont majoritairement recusées par le monde paysan[2]. Les différentes réformes conduisant au perfectionnement du « mécanisme fusionnel » sont elles aussi rejetées.

Sous la Restauration, un projet de loi sur l’organisation des administrations départementales et municipales est présenté par le comte Siméon et le comte de Villèle le . Œuvre des ultras, il vise à insuffler une première vague de déconcentration de l’État vers les pouvoirs locaux depuis la Révolution en se proposant de supprimer les institutions départementales, de régénérer les provinces et d’autonomiser financièrement la commune. Un « conseil cantonal consultatif », appréhendé comme un périmètre de regroupement, serait également créé[8]. Ce projet est finalement retiré en , mais, pour des raisons politiques : il provoque la désunion des royalistes au lieu de les rassembler[9],[10].

Tout en confirmant la tutelle de l’État sur les communes, la loi du leur confie timidement certaines compétences ; à l’état de projet, ce texte est présenté par Alexandre-François Vivien[11]. Du point de vue des regroupements, la loi renforce le statut de la « section de commune »[12], mais la « conférence des maires du canton » est écartée de celle-ci[8]. Aussi, selon celle-ci, le rôle d’autorité concernant les fusions revient au gouvernement, qui est donc chargé de procéder à la suppression des communes[13].

La Troisième République est quant à elle appréhendée comme une « république au village »[2], malgré des propositions de rénovation du découpage municipal avant 1884.

Léon Gambetta propose une réforme de la commune qui lui permettrait de recouvrer sa liberté et son indépendance. En effet, à la suite de la victoire des républicains aux élections législatives de l’hiver 1876, il est l’auteur — avec François-Marie Le Pomellec — d’un amendement lors d’une séance de la Chambre des députés, le . Considérant l’action de l’État comme une centralisation trop prégnante, il déclare, en  : « Je pense que chacun des corps électifs doit avoir sa sphère d’action parfaitement libre ; je pense que nos communes de France, que je trouve trop petites, devraient être groupées de manière à porter leur existence et leur développement au canton. Le canton, voilà, pour moi, le point de départ d’une réorganisation administrative du pays[14]. » La réforme n’aboutit pas tandis que d’autres projets comme ceux de Gobbet (1882) et de Lennessan (1883) se traduisent également en échec[4].

À l’inverse, la « charte » du sur l’administration municipale consacre le rôle d’autorité du maire — quelle que soit la taille de la commune en termes de population — et réduit les possibilités de simplification du maillage communal par fusions impulsées par le gouvernement[15].

Précédents de la loi Marcellin au XXe siècleModifier

PrésentationModifier

La loi s’organise autour de deux axes majeurs. La première partie est consacrée aux dispositions relatives à des procédures de fusion et de regroupement communal ; elle se compose de six articles. Structurée autour de dix-huit sous-parties, le second titre fait état des dispositions tendant à faciliter les fusions de communes.

ModificationsModifier

Différentes parties de la loi Marcellin ont subi des modifications par l’intermédiaire d’autres lois :

  • la loi no 72-508 du modifiant l’article premier de la loi no 71-588 sur les fusions et regroupements de communes[α] ;
  • la loi d’orientation no 92-125 du relative à l’administration territoriale de la République[β] ;
  • la loi no 96-142 du relative à la partie législative du Code général des collectivités territoriales[γ] ;
  • la loi no 2010-1563 du de réforme des collectivités territoriales[δ] ;
  • la loi no 2013-403 du relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral[ε] ;
  • la loi no 2016-1500 du tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle[ζ].

BilanModifier

Création de communes associées et processus de fusionsModifier

Au , douze fusions sont effectuées sous le régime de l’association, provocant la suppression de vingt-sept communes et la création de dix-huit communes associées[16] :

En 1989, les différents plans départementaux des fusions et regroupements de communes ont soumis 3 682 proposions de fusions concernant 10 143 communes, soit 6 461 suppressions. Cependant, le nombre de fusions opérées ne s’élève qu’à 833 ; bien qu’entraînant la suppression d’environ 1 250 entités (soit 3,4 % du maillage communal national), la loi Marcellin est considérée comme un « échec » dès la fin des années 1980[17], alors que près de 20 000 subdivisions municipales sont dissoutes en Europe entre 1968 et 1975[18].

Persistance du statut dans le droitModifier

En , l’article 21 de la loi de réforme des collectivités territoriales abroge le statut de l’association pour lui substituer celui de la commune nouvelle. Toutefois, pour les communes ayant subi une fusion sous ce régime avant le , les règles de la loi Marcellin restent applicables. En outre, le texte offre deux autres possibilités à ces entités : transformer la fusion en commune nouvelle et permettre la création d’une commune déléguée à la place de celle qui a été associée, ou bien, faire d’un regroupement une fusion simple, entraînant la suppression des communes associées. Ces changements sont proposés au préfet dans le cadre d’un conseil municipal à majorité renforcée des deux-tiers ou par demande du tiers des électeurs inscrits dans la portion de territoire concernée[19]. Des dispositions de la loi, notamment celles rectifiant la loi Marcellin, sont précisées dans le cadre d’un décret du [20], dit « relatif à la mise en œuvre de diverses dispositions de la loi de réforme des collectivités territoriales »[η].

La loi relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle du , qui souhaite également encourager les fusions de communes par l’intermédiaire de l’incitation financière[21],[22], soulève de nouveau des interrogations sur le sort du statut des communes associées, oscillant entre maintien ou suppression selon les points de vue[23]. Issue d’une proposition du sénateur Bruno Sido (LR)[24], la loi tendant à permettre le maintien des communes associées, promulguée le [ζ], tranche à la faveur du maintien ; elle vise notamment à la préservation des communes associées sous la forme de communes déléguées en cas de création ou d’extension d’une commune nouvelle[25].

Notes et référencesModifier

SourcesModifier

  1. « Loi no 72-508 du modifiant l’article premier de la loi no 71-588 sur les fusions et regroupements de communes », Journal officiel de la République française,‎ (lire en ligne [PDF]).
  2. « Loi d’orientation no 92-125 du relative à l’administration territoriale de la République », Journal officiel de la République française,‎ (lire en ligne [PDF]).
  3. « Loi no 96-142 du relative à la partie législative du Code général des collectivités territoriales », Journal officiel de la République française,‎ (lire en ligne [PDF]).
  4. « Loi no 2010-1563 du de réforme des collectivités territoriales », Journal officiel de la République française,‎ (lire en ligne [PDF]).
  5. « Loi no 2013-403 du relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral », Journal officiel de la République française,‎ (lire en ligne [PDF]).
  6. a et b « Loi no 2016-1500 du tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle », Journal officiel de la République française,‎ (lire en ligne [PDF]).
  7. « Décret no 2012-124 du relatif à la mise en œuvre de diverses dispositions de la loi no 2010-1563 du de réforme des collectivités territoriales », Journal officiel de la République française,‎ (lire en ligne [PDF]).

RéférencesModifier

  1. Motte, Séguy, Théré et Tixier-Basse 2003, p. 24.
  2. a b et c Bourjol 1995, p. 7.
  3. a et b Dall’Aglio et Petite 2000, p. 171.
  4. a b et c Frinault 2015, p. 12.
  5. Motte, Séguy, Théré et Tixier-Basse 2003, p. 25.
  6. Marie-Vic Ozouf-Marignier et Nicolas Verdier, « Le canton d’hier à aujourd’hui : étude cartographique d’un maillage », dans Yann Lagadec, Jean Le Bihan et Jean-François Tanguy (dir.), Le Canton, un territoire du quotidien ?, Rennes, Presses universitaires de Rennes, coll. « Histoire », , 389 p. (ISBN 9782753508309, lire en ligne [PDF]), p. 281
  7. Philippe Tanchoux, « Les “pouvoirs municipaux” de la commune entre 1800 et 1848 : un horizon chimérique ? », Parlement(s), Revue d’histoire politique, no 20,‎ , p. 37 (lire en ligne).
  8. a et b Frédéric Tesson, « Les ressources du département et du canton dans la “petite fabrique des territoires” », Annales de géographie, no 648,‎ (lire en ligne).
  9. Emmanuel de Waresquiel et Benoît Yvert, Histoire de la Restauration : Naissance de la France moderne, Paris, Éditions Perrin, coll. « Tempus », , 486 p. (ISBN 2-262-01901-0), p. 319-321.
  10. Pierre Allorant, « Les boîtes à idées de la réforme de l’administration territoriale en France, de la Restauration à Poincaré (1822-1926) », Parlement(s), Revue d’histoire politique, no 20,‎ , p. 93-94 (lire en ligne).
  11. Marie-Christine Rouault, L’Intérêt communal, Lille, Presses universitaires de Lille, , 444 p. (ISBN 2-85939-376-5), p. 71.
  12. Antoine Follain, « Le contentieux des réunions de communes en France : au début du XXe siècle, l’exemple normand », Histoire et sociétés rurales, no 25,‎ , p. 135 (lire en ligne).
  13. Rémy Le Saout, « De l’autonomie fonctionnelle à l’autonomie politique : la question de l’élection des délégués des établissements intercommunaux », Actes de la recherche en sciences sociales, no 140,‎ , p. 75 (lire en ligne).
  14. Joseph Reinach, Le Ministère Gambetta : Histoire et doctrine (14 novembre 1881-28 janvier 1882), Paris, G. Charpentier et Cie, , 604 p. (lire en ligne), p. 101-103.
  15. Emmanuel Bellanger, « Le maire au XXe siècle, ou l’ascension d’une figure “sympathique” et “intouchable” de la République », Pouvoirs, no 148,‎ , p. 15-29.
  16. Liste des communes ayant subi une fusion le avec le fichier « Historique des communes » du Code officiel géographique [lire en ligne].
  17. Delamarre 1989, p. 16.
  18. Bourjol 1995, p. 5.
  19. Delphine Gerbeau, « Comment peuvent évoluer les communes associées après la loi de réforme des collectivités, qui a abrogé leur régime », La Gazette des communes,‎ (lire en ligne).
  20. Bénédicte Delaunay, Michel Le Clainche, Jean-Luc Pissaloux, Luc Rouban et Didier Supplisson, « Chronique de l’administration », Revue française d’administration publique, no 142,‎ , p. 544 (lire en ligne).
  21. « L’Assemblée nationale adopte un texte qui encourage la fusion de communes », Le Monde,‎ (lire en ligne).
  22. Jean-Luc Bœuf, « “L’argent caché” des communes nouvelles... », Figaro Vox,‎ (lire en ligne).
  23. Martine Kis, « La loi se penche sur le sort des communes associées dans les communes nouvelles », Le Courrier des maires,‎ (lire en ligne).
  24. « Le regroupement de communes favorisé », Le Figaro,‎ (lire en ligne).
  25. Gabriel Zignani, « Communes nouvelles : la loi permettant le matin des communes associées promulguée », La Gazette des communes,‎ (lire en ligne).

AnnexesModifier

Articles connexesModifier

BibliographieModifier

  • Thomas Frinault, Le Système territorial français : Entre injonction réformatrice et verrouillages institutionnels, Aix-en-Provence, XIIIe congrès de l’Association française de science politique, (lire en ligne [PDF]).
  • Claude Motte, Isabelle Séguy, Christine Théré et Dominique Tixier-Basse (coll.) (préf. Gérard Lang), Communes d’hier, communes d’aujourd’hui, les communes de la France métropolitaine (1801-2001) : Dictionnaire d’histoire administrative, Paris, Institut national d’études démographiques, coll. « Classiques de l’économie et de la population », , 406 p. (ISBN 2-7332-1028-9).
  • Pierre-Jean Rozet, « Communes, intercommunalités, quels devenirs », Notes d’Iéna, no 206,‎ (lire en ligne [PDF]).
  • Max-André Delannoy, Jérôme Rieu et Frédérique Pallez, « Intercommunalité : une réforme qui cherche ses objectifs », Politiques et management public, no 22,‎ , p. 75-93 (lire en ligne).
  • Jean-Claude Némery, « Réforme de la décentralisation et transferts de compétences », Annuaire des collectivités locales, no 24,‎ , p. 67-84 (lire en ligne).
  • Sandrine dall’Aglio et Sylvain Petite, « Territoire communal et solidarité territoriale, le cas de Villefranche-sur-Rhône (Rhône) », Espace géographique, no 29,‎ , p. 170-183 (lire en ligne).
  • Simon Edelblutte, « Réflexion sur les modifications du maillage communal français depuis 1790 », Revue géographique de l’Est, no 40,‎ .
  • Bernard Perrin, « La coopération intercommunale : réforme ou révision ? », Annuaire des collectivités locales, no 17,‎ , p. 47-68 (lire en ligne).
  • Paul Houée et Geneviève Cloerec (coll.), Les Politiques de développement rural : Des années de croissance au temps d’incertitude, Economica, coll. « Économie agricole et agro-alimentaire », , 2e éd., 321 p. (ISBN 2-7178-3012-X).
  • Maurice Bourjol, « La réforme des collectivités territoriales françaises en quête de légitimité », Flux, no 20,‎ , p. 5-11 (lire en ligne).
  • Bernard Perrin, « “Loi Marcellin” (1971) et “projet Joxe” (1990) : essai d’analyse comparée », La Revue administrative, no 255,‎ , p. 220-229.
  • Aliette Delamarre, « La carte des 36 000 communes », Mappemonde, nos 89/4,‎ , p. 12-16 (lire en ligne [PDF]).
  • André Terrazzoni, « Une expérience de fusions et regroupements de communes », La Revue administrative, no 189,‎ , p. 309-313.
  • Jean de Kervasdoué, Laurent Fabius, Myriem Mazodier et Francis Doublet, « La loi et le changement social : un diagnostic », Revue française de sociologie, no XVII,‎ , p. 423-450 (lire en ligne).
  • « La loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes », La Revue administrative, no 144,‎ , p. 686-690 (lire en ligne).

Liens externesModifier

  • « Loi no 71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes », Journal officiel de la République française, [lire en ligne] [PDF].
  • « Gérer une commune associée », site du portail de l’État au service des collectivités (collectivites-locales.gouv.fr), [lire en ligne].
  • Éric Charme, « La sécession d’une commune : ou comment Verquigneul a quitté Béthune », Études foncières, no 135,‎ , p. 11-16 (lire en ligne).